Прокурорский надзор и ведомственный контроль в уголовном судопроизводстве

Прокурорский надзор и ведомственный контроль в уголовном судопроизводстве

Право/11. Криминалистика и судебная медицина

Евразийский национальный университет имени Л.Н. Гумилева,

г. Астана, Республика Казахстан

Актуальные вопросы соотношения судебного контроля, прокурорского надзора и ведомственного процессуального контроля на досудебных стадиях в уголовном судопроизводстве Республики Казахстан

С учетом специфики досудебного производства, где следователь наделен властью единолично решать вопросы, остро затрагивающие конституционные права и свободы граждан, интересы общества и государства, уголовно-процессуальный закон, наряду с судебным контролем, предусматривает еще два вида деятельности, призванных служить барьером на пути возможного произвола со стороны лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство: прокурорский надзор и ведомственный контроль. Установление в досудебных стадиях уголовного судопроизводства судебного контроля за деятельностью органов дознания, следователей и прокуроров при принятии ими наиболее важных процессуальных решений, затрагивающих конституционные права и свободы лиц, вовлеченных в сферу уголовного процесса, поставило перед уголовно-процессуальной наукой вопрос об определении соотношения судебного контроля, прокурорского надзора и ведомственного контроля. Несмотря на то, что данную проблему рассматривали с различных позиций многие ученые, оптимального и единого решения этого сложного вопроса до сих пор не найдено [1].

Именно процессуальный контроль начальника следственного отдела, прокурорский надзор и судебный контроль возможно рассматривать как формы процессуального контроля и надзора на досудебном производстве [2, с.82].

В работе автором предполагается рассмотрение соотношения первых трех видов процессуального контроля в уголовном судопроизводстве, то есть ведомственного процессуального контроля начальника органа дознания и следствия, прокурорского надзора за дознанием и следствием и судебного контроля в досудебном производстве. Именно указанные виды контроля напрямую связаны с избранием меры пресечения в виде ареста, в частности, прокурорский надзор и судебный контроль.

В теории уголовного процесса до настоящего времени не сложилась однозначная позиция о соотношении форм процессуального контроля и надзора на досудебном производстве, поскольку конкретные средства их осуществления в силу единства их предназначения тесно взаимосвязаны, а иногда дублируют друг друга.

Полагаем, что рассмотрение каждого из форм процессуального контроля и надзора в досудебном производстве является наиболее целесообразным для лучшего понимания.

Институт начальника следственного отдела был предусмотрен в уголовно-процессуальном законе вслед за созданием следственных подразделений в органах внутренних дел. В соответствии со ст.121-1 УПК КазССР 1959 года [3] и ст.63 действующего УПК РК [4] начальник следственного отдела наделялся процессуальными полномочиями в целях осуществления контроля за своевременностью действий следователя по раскрытию и предупреждению преступлений, принятию мер к наиболее полному, всестороннему и объективному производству предварительного следствия по уголовным делам.

С момента своего появления в уголовном судопроизводстве фигура начальника следственного отдела и объем его полномочий ставились под сомнение: предлагалось лишить их указанных полномочий и не допускать вмешательства в процессуальную деятельность следователей; выдвигались предложения о ликвидации процессуальной фигуры начальника следственного отдела [5]. Другие, напротив, высказывались за расширение процессуальных полномочий данного субъекта [6].

Исследование роли начальника следственного отдела в уголовном судопроизводстве и объема его процессуальных полномочий поставило вопрос о соотношении процессуального контроля, осуществляемого этим субъектом, и прокурорского надзора. Сложность разграничения этих форм процессуального контроля и надзора обусловлена, во-первых, тем, что полномочия указанных участников независимо друг от друга направлены на обеспечение реализации следователем назначения уголовного судопроизводства при возбуждении уголовных дел и их расследовании; во-вторых ряд таких полномочий совпадает (как прокурор, так и начальник следственного отдела вправе проверять уголовные дела, давать указания следователю и т.д.); в-третьих, как прокурор, так и начальник следственного отдела выполняют одну процессуальную функцию, выступая на стороне обвинения [7, c .89].

Анализ процессуальных полномочий начальника следственного отдела свидетельствует, что роль и назначение его, как участника уголовного судопроизводства, заключается в том, чтобы надлежащим образом организовать уголовно-процессуальную деятельность в возглавляемом подразделении, т.е. используя предусмотренные уголовно-процессуальным законом средства, руководить расследованием уголовных дел, обеспечить его высокое качество, полноту, всесторонность и объективность [8].

Так, по мнению А.Л. Хана ведомственный контроль со стороны начальника органа дознания или начальника следственного отдела за деятельностью подчиненных им подразделений дознания и следствия по расследуемым ими уголовным делам, заключается в осуществлении ими процессуальных и организационно-управленческих полномочий. Они возникают на основе повседневной деятельности этих подразделений и направлены на предупреждение нарушений закона либо организацию нормального функционирования этих подразделений, в соответствии с возложенными на них задачами [9, c .25].

Контрольная деятельность начальника следственного отдела носит повседневный и непосредственный характер и заключается в руководстве расследованием преступлений подчиненными ему следователями. Хотя, наделяя начальника следственного отдела процессуальными полномочиями, законодателем не преследовалось цель создания еще одного надзорного органа, тем не менее в деятельности рассматриваемого субъекта присутствует контрольный аспект, заключающийся в проверке материалов уголовного дела, то есть законности, своевременности и качества работы подчиненных следователей, а при выявлении нарушений закона начальник следственного отдела обязан принять меры к их устранению. На наш взгляд, такая контрольная деятельность служит необходимым средством для процессуального руководства расследованием и лишать начальника следственного отдела этих процессуальных полномочий нет необходимости, так как данный субъект, выступая на стороне обвинения и используя свои полномочия, призван обеспечить законность и обоснованность действий и решений следователя.

Прокурорский надзор в соответствии с Конституцией Республики Казахстан и Законом Республики Казахстан от 21 декабря 1995 года «О Прокуратуре» [10] представляет собой самостоятельную, специфическую отрасль государственной деятельности. Самостоятельность прокурорского надзора, как вида государственной деятельности, определяется ее содержанием, которая заключается в осуществлении высшего надзора за точным и единообразным применением законов, Указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, принятии мер по выявлению любых нарушений законности.

Исходя из ч.3 ст.62 УПК, прокурор занимает особое положение на досудебном производстве. Он призван осуществлять, с одной стороны, уголовное преследование от имени государства, а с другой – надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Следовательно, предоставленные уголовно-процессуальным законом прокурору полномочия могут быть использованы как для осуществления надзора, так и в целях уголовного преследования.

Сама природа деятельности прокурора, отвечающего за законность уголовного преследования, является деятельностью публичной, то есть обеспечивающей государственные и общественные интересы. Публичный интерес слагается из множества отдельных личных интересов граждан, а также общества и государства. Прокурор в своей деятельности защищает их настолько, насколько они соответствуют закону и согласуются с интересами общества и государства. При этом в публичном интересе находят отражение законные интересы участников процесса, в том числе подозреваемых, обвиняемых и потерпевших. Судебный же контроль призван защищать законные интересы участников процесса в досудебных стадиях от нарушений со стороны органов расследования и прокурора, устранить встречающиеся в практике расследования нарушения закона, что соответствует интересу публичному [11].

Введение судебного контроля на стадии предварительного расследования обусловлено, прежде всего, тем, что суд как независимый и несвязанный какими-либо ведомственными интересами орган выступает надежным гарантом прав личности на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.

С расширением судебного контроля, несомненно, будет происходить определенное вытеснение прокурорского надзора. По мнению Д.Н. Козака со временем необходимо отказаться от прокурорской модели и перейти к судебной модели контроля за ограничением свободы и личной неприкосновенности преследуемого в уголовном порядке лица [12, c .14].

Деятельность суда на досудебных стадиях, безусловно, влияет на законность принимаемых следователем основных решений. Вместе с тем она не охватывает всей деятельности по расследованию преступлений, так как распространяется только на решения следователя, затрагивающие конституционные права участников уголовного процесса и не может заменить постоянно действующего прокурорского надзора. К тому же надзор за законностью – основная функция прокуратуры, а не суда. Прокурор в отличие от суда действует на всем протяжении расследования преступлений: с момента поступления сообщения о совершенном или готовящемся преступлении и до направления в суд уголовного дела либо прекращения его производством. Прокурорский надзор постоянен, оперативен, распространяется на все без исключения уголовные дела и не требует для этого обращения участников расследования и других заинтересованных лиц. Суд и прокуратура осуществляют свои функции независимо друг от друга, и контрольная деятельность суда не только не подменяет, но и не дублирует надзор прокурора.

Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, в отличие от судебного контроля на досудебном этапе судопроизводства, обладает неоспоримым преимуществом, поскольку является постоянным, непрерывным, всеобъемлющим. В этом его отличительная черта перед судебным контролем на предварительном расследовании, так как последний осуществляется в отношении лишь некоторых действий и процессуальных решений, носит фрагментарный характер, но, тем не менее, не утрачивает приоритета судебной власти, является дополнительной гарантией законности расследования преступлений на досудебных стадиях процесса [13, с.106].

Представляется обоснованным соотношение прокурорского надзора и судебного контроля при обжаловании действий и решений следователя (ст.ст.108, 109 УПК). Процедуры обжалования прокурору и в суд не только не исключают друг друга, а взаимно дополняют. Так, по смыслу ч.1 ст.109 УПК могут быть обжалованы практически все, по мнению участника процесса, незаконные процессуальные действия и процессуальные решения органа уголовного преследования и прокурора. Участник процесса вправе обратиться с жалобой непосредственно в суд, минуя прокурора. Это соответствует принципам уголовного процесса и правам личности в данной сфере. Безусловно, возможности участника процесса возрастают, если предварительно в связи с обжалованием он обратится к надзирающему за делом прокурору, полномочия которого при надлежащем подходе к рассмотрению жалобы вполне достаточны для исправления следственной ошибки по делу [14, с.228].

Отличие прокурорского надзора от судебного контроля на предварительном расследовании в значительной мере обусловлено тем, что уголовно-процессуальное законодательство определило надзорные функции прокурора и контрольную суда совершенно по-разному. В частности, в стадии предварительного расследования прокурор как орган надзора действует постоянно и непрерывно на всем протяжении этого этапа уголовного процесса. Судебный контроль на данном этапе уголовного судопроизводства этим качеством не обладает, поскольку выражается, с одной стороны, в осуществлении деятельности, направленной на решение вопросов об ареста, продлении сроков ареста. С другой стороны, судебно-контрольная деятельность реализуется в проверке законности и обоснованности процессуальных решений и действий органов дознания и предварительного следствия, а также прокурора, которые обжалованы заинтересованными субъектами уголовного процесса [15, с.54].

С расширением судебного контроля появляется возможность двойного наблюдения, двойной проверки за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Полагаем, что разграничение форм процессуального контроля и надзора на досудебном производстве, могут служить задачи, для разрешения которой создан тот или иной орган или должностное лицо. Необходимо указать, что предложенные автором задачи той иной формы процессуального контроля не являются исчерпывающими, а выделяются для наиболее яркого выделения тех или иных специфических задач того иного контроля (надзора).

Так непосредственными задачами ведомственного процессуального контроля выделяем такие задачи как:

— организация уголовно-процессуальной и организационно-управленческой деятельности в возглавляемом подразделении;

— руководство расследованием уголовных дел, обеспечение его высокого качества, полноты, всесторонности и объективности путем осуществление повседневного и непосредственного контроля;

— организация работы по осуществлению процессуального контроля таким образом, чтобы ни одно наиболее важное решение подчиненного следователя (дознавателя) по расследуемому уголовному делу не применялось без ведома начальника следственного отдела или начальника органа дознания;

— самостоятельное устранение выявленных нарушений закона (отменять незаконные или необоснованные постановления следователя, возвращать уголовное дело следователю для производства дополнительного расследования и др.).

Задачами прокурорского надзора выделяем:

— обеспечение законности принимаемых органами предварительного следствия и дознания процессуальных решений, а также действий должностных лиц, осуществляющих уголовное преследование;

— установление причин и условий, способствующих нарушениям закона и принятие мер к их устранению;

— принятие мер по предупреждению нарушений закона;

— обеспечение достоверности статистических данных о состоянии преступности, раскрываемости, показателей следственной работы и дознания, сведений о прокурорском надзоре за законностью предварительного следствия и дознания.

Задачами судебного контроля на досудебной стадии выделяем такие как:

— защита от незаконного ограничения конституционных прав и свобод граждан;

— правильное применение уголовно-процессуального закона.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что при определении соотношения прокурорского надзора, ведомственного и судебного контроля предпочтительно их разумное сочетание и руководство принципом «двойного контроля» со стороны суда (судебный контроль) и органов уголовного преследования (ведомственный контроль, прокурорский надзор).

1 Лазарева В.А. Судебная власть и ее реализация в уголовном процессе. – Самара, 1999. – 352 с.; Петрухин И.Л. Прокурорский надзор и судебная власть. – М., 2001. – С.10-14.

2 Чепурная И.В. Судебный контроль в досудебном уголовном производстве. — Дисс…к.ю.н. – Москва, 2005. — 169 с.

3 Уголовно-процессуальный кодекс КазССР от 22 июля 1959 года (утратил силу — Законом РК от 13 декабря 1997 г.) // База данных РЦПИ МЮ РК «ЗАН» («ЗАКОН»).

4 Уголовно-процессуальный кодекс Республики Казахстан от 13 декабря 1997 года // База данных РЦПИ МЮ РК «ЗАН» («ЗАКОН»).

5 Ларин А.М. О принципах уголовного процесса и гарантиях прав личности в проекте УПК // Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы: Материалы конференции. – М., 1997. – С. 80; Концепция судебной реформы в Российской Федерации / сост. С.А. Пашин. – М., 1992. – С. 65-66, 91.

6 Кожевников И. Упорядочить полномочия следователя // Российская юстиция. – 1997. — № 12. – С. 22-24; Пиюк А. Прокурорский надзор и состязательность в стадии предварительного расследования // Законность. – 1999. — № 9. – С. 34-35.

7 Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства; Монография. – М.: Закон и право, ЮНИТИ-ДАНА, 2004. – 287 c .

8 Селезнев М. Ведомственный процессуальный контроль и прокурорский надзор на предварительном следствии // Законность. – 1999. — №1. – С. 13-15.

9 Хан А.Л. Система и процессуальный статус органов, осуществляющих досудебную деятельность. Автореф…к.ю.н. — Караганда, 2002. – 28 с.

10 Закон Республики Казахстан от 21 декабря 1995 года № 2709 «О прокуратуре» // База данных РЦПИ МЮ РК «ЗАН» («ЗАКОН»).

11 Соловьев А.Б. Проблемы статуса прокуратуры с позиций обеспечения публичного и личных интересов в уголовном процессе России // Уголовное право. – 2000. — № 4. – С. 87-90.

12 Козак Д.Н. Суд в современном мире: проблемы и перспективы // Российский судья. – 2001. — № 10. – C . 13-16.

13 Соловьев А.Б. Актуальные проблемы прокурорского надзора за законностью предварительного расследования // Судебная реформа и проблемы уголовного судопроизводства. Сборник научных трудов, — М., 1995. – С. 103-109.

14 Когамов М.Ч. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Республики Казахстан. Общая и Особенная части. – Алматы: Жеті жарғы , 2008. – 896 с.

15 Колоколов Н.А. Судебный контроль в стадии предварительного расследования преступлений: важная функция судебной власти (проблемы осуществления в условиях правовой реформы). – Дисс…к.ю.н. – Москва, 1998. – 225 с.

Прокурорский надзор и ведомственный контроль в уголовном процессе России: функции, анализ системных связей

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР И ВЕДОМСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В УГОЛОВНОМ ПРОЦЕССЕ РОССИИ: ФУНКЦИИ, АНАЛИЗ СИСТЕМНЫХ СВЯЗЕЙ

Маслов Игорь Викторович, старший преподаватель кафедры криминалистики Военного университета МО РФ, кандидат юридических наук.

В статье на основании анализа системных связей рассматриваются проблемы соотношения функций прокурорского надзора и ведомственного (процессуального) контроля за расследованием преступлений, а также соотношение досудебного и судебного производства. Делается вывод, что для оптимизации досудебного производства к отечественным реалиям необходимо адаптировать немецкую модель предварительного расследования преступлений.

Ключевые слова: процессуальные функции лиц, официально осуществляющих уголовный процесс; анализ системных связей; соотношение досудебного и судебного производства.

Procurator’s supervision and departmental control in criminal procedure of Russia: functions, analysis of systemic ties I. V. Maslov

In the paper based on the analysis of systemic connections are considered the problems of correlation functions of Public Prosecutions and the institutional control over the investigation of crimes, and the ratio of pretrial and trial. It is concluded that the optimization the pretrial proceedings to domestic realities needs to adapt the German model of the investigation of crimes.

Key words: procedural functions engaged in official criminal process, analysis of systemic linkages, the ratio of pre-trial and trial.

Лишение российской прокуратуры ее традиционной для XX в. функции расследования преступлений и создание нового государственного ведомства — Следственного комитета Российской Федерации (СКР) — дало значимый повод для обсуждения учеными-юристами вопроса об оптимальном соотношении прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и ведомственного (процессуального) контроля. Проблема оптимального разделения труда между должностными лицами государственных органов, выступающих на одной процессуальной стороне, в силу ряда причин, выходящих за рамки правового регулирования, приобретает особую остроту применительно к системам органов прокуратуры и СКР. Следует подчеркнуть, что обсуждение данного процессуального вопроса зачастую превращается в научное лоббирование ведомственных интересов. Авторы, тем или иным образом аффилированные с определенными системами государственных органов, рассматривают его через призму интересов своего ведомства. Однако, по большому счету, речь следует вести не о том, чья ревизионная роль более значима — прокурора или руководителя следственного органа, а об оптимизации процедуры досудебного производства. Поэтому процессуальные права и обязанности указанных должностных лиц следует подвергать анализу через призму эффективности расследования, и в первую очередь касательно вопросов логичности и целесообразности построения системных и межсистемных связей и соответствия правовой регламентации расследования преступлений системной конструкции органов и должностных лиц, включенных в эту деятельность. Актуальность данного вопроса обусловлена также и поэтапным созданием на основе СКР единого органа предварительного следствия. Представляется, что подобный эксперимент потерпел фиаско в Республике Казахстан только потому , что правовая регламентация расследования преступлений не соответствовала иерархии систем, включенных в эту деятельность. Процессуальные функции лиц, официально осуществляющих уголовный процесс, дублировались, что порождало столкновение межсистемных интересов. Системы правоохранительных органов, одновременно являющиеся подсистемами исполнительной власти, конфликтовали друг с другом, доказывая свою исключительную полезность, а цели, для которых эти системы были созданы, достигались, но по остаточному принципу. ——————————— О данной проблематике автор судит по следующим работам: Соловьев Н. Реформа следственного аппарата: от перераспределения подследственности до модернизации УК // Российская юстиция. 2000. N 12; Александров А. И. Проблемы организации предварительного следствия в Российской Федерации: направление реформирования // Российский следователь. 2011. N 1; Гаврилов Б. Я. Современная уголовная политика России: цифры и факты. М.: Велби; Проспект, 2008; СПС «КонсультантПлюс»; и др.

Если признать, что управление является лишь одной из функций антропогенной системы , тогда процессуальные отношения, складывающиеся между участниками уголовного судопроизводства, официально осуществляющими уголовный процесс и выступающими на одной стороне, следует рассматривать в разрезе управления одних субъектов другими. Управления вышестоящих структурных элементов системы нижестоящими, управления вышестоящих систем системами подчиненными. ——————————— Антропогенные системы — созданные благодаря осознанной волевой и целенаправленной деятельности человека. См.: Черноухов С. А. Антропогенные системы и человек: Автореф. дис. . канд. филос. наук. СПб., 2010. С. 8 // URL: http://history. spbu. ru/userfiles/aspir/autorefs/Chernouhov. pdf.

Действительно, отношения элементов одной системы «следователь — руководитель следственного органа» имеют и процессуальную, и управленческую составляющую. Рассматривая вопросы соотношения процессуальных и управленческих отношений в уголовном судопроизводстве при реализации функции отправления правосудия (разрешения дела), профессор И. Б. Михайловская указала на их тесную связь . ——————————— Михайловская И. Б. Соотношение процессуальных и управленческих отношений в уголовном судопроизводстве // Государство и право. 2011. N 7. С. 27.

По мнению автора, в ходе досудебного производства управленческие и процессуальные функции не просто тесно связаны друг с другом, а имеют характер взаимопроникновения, переплетения и заменяемости. При рассмотрении внутрисистемных связей «следователь — руководитель следственного органа», а также межсистемных связей «прокурор — органы предварительного расследования» на основе конкретного практического примера выделить случаи реализации только процессуальных или исключительно управленческих полномочий практически невозможно. Сделаем предварительный вывод о том, что прокурор применительно к органам предварительного расследования осуществляет управленческие полномочия, вытекающие из его процессуальной компетенции. Замечание. Данное предположение легко опровергается совокупным рассмотрением п. 1 ст. 4 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» и п. 1 ст. 5 и п. 3 ст. 1 ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации». Согласно вышеуказанным нормам нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Нижестоящие руководители следственных органов находятся в подчинении вышестоящих и Председателя Следственного комитета. Поэтому ни о каком управлении органами предварительного расследования со стороны прокуроров, на первый взгляд, не может вестись и речи, т. к. законодательной базы для этого нет. Однако не из правового, а из системного рассмотрения процессуальных полномочий прокурора следует вывод как раз об управлении им процессуальной деятельностью органов расследования. Приведу следующие аргументы. Каждая система государственных органов имеет: 1. «Вход» — там, где внешняя среда воздействует на систему и вызывает у нее ответную реакцию. 2. «Рабочий орган» — структурный элемент системы, получающий раздражение внешней среды и в силу формальных предписаний обязанный на него реагировать в пределах своей компетенции, осуществляющий «процесс» переработки полученного внешнего раздражения. 3. «Выход» — консолидированный полезный результат, выдаваемый системой, или воздействие системы на внешнюю среду. Консолидированный полезный результат применительно к конкретным случаям также будет обозначаться термином «Продукт». Взяв данные рассуждения за основу, графически систему досудебного производства можно изобразить следующим образом (рис. 1).

1. Под «Входом» подразумевается получение любой информации о предполагаемом совершенном преступлении. 2. «Процесс» — деятельность органов расследования на стадии возбуждения уголовного дела и предварительного расследования. 3. «Выход» или «Продукт» — принятие окончательного решения по делу (прекращение уголовного дела; направление уголовного дела в суд с обвинительным заключением, постановлением о применении мер медицинского характера; с определенной оговоркой — приостановление предварительного следствия). Далее следует графически отобразить форму осуществления ведомственного (внутрисистемного) контроля за «входом», «процессом», «выходом» и прокурорского надзора (внесистемного контроля) . ——————————— В юридическом значении «контроль» и «надзор» — понятия, отличные друг от друга. Вместе с тем в отдельных словарях синонимов понятие «контроль» раскрывается через термин «надзор», а «надзор» в свою очередь — через «контроль». Морфология «контроля» и «надзора» — наблюдение над управляемым или подчиненным объектом; механизм, с помощью которого обеспечивается соблюдение определенных ограничений (условий), нарушение которых наносит ущерб функционированию системы. Поэтому далее по тексту слова «контроль» и «надзор» применительно к системной терминологии будут использоваться в качестве синонимов.

Замечание. На основании п. 1 ст. 11 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» и п. 1 ст. 12 ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» системы СКР и органов прокуратуры имеют трехступенчатую структуру: Генеральная прокуратура и центральный аппарат СКР; прокуратуры субъектов Российской Федерации и главные следственные и следственные управления СКР по субъектам Российской Федерации; прокуратуры городов, районов и следственные отделы и отделения по районам, городам. На рис. 2 цифрами 1, 2, 3 обозначены уровни осуществления ведомственного контроля и прокурорского надзора, а стрелками — внутрисистемные и межсистемные связи по осуществлению контроля за функционированием системы.

вход выход V V /\ /\ 3 > процесс >

Не рассматривая различия в процессуальной компетенции прокуроров и руководителей следственных органов, из графического изображения можно сделать вывод о том, что прокурорский и ведомственный контроль за расследованием преступлений дублируют друг друга, причем многократно. Контрольную функцию за расследованием осуществляют три структурных внутрисистемных и столько же внесистемных элементов. Если же поставить задачу установить точное количество субъектов контроля, то необходимо рассмотреть внутренние структуры элементов, обозначенных цифрами 1, 2, 3. Например, на районном уровне элементами надзорной подсистемы следует признать, кроме прокурора, также его заместителя и помощника. Для установления количества контрольных элементов на региональном и федеральном уровне необходим соответствующий анализ ведомственных нормативных актов, в т. ч. регламентов работы по порядку согласования и визирования принимаемых процессуальных решений. Автор не ставил перед собой задачу построения полной контрольной иерархии, но стоит отметить, что даже в случаях, если контроль осуществляется только на уровне района, количество его субъектов уже не менее 5 (к субъектам прокурорского надзора добавляются еще руководитель следственного органа и его заместитель). Согласно законам управления контроль эффективен, когда в реализации этой функции задействовано не более трех субъектов; при их увеличении эффективность контроля снижается в прямо пропорциональной геометрической прогрессии. Снижение качества контроля при увеличении числа его субъектов обусловлено дублированием этой функции, осуществляемой различными субъектами. Контроль начинает осуществляться не за самой подконтрольной деятельностью, а за нижестоящими контрольными элементами системы. По русской пословице «У семи нянек дитя без глаза». Поэтому дублирование контрольных функций ведомственного и межведомственного контроля, как представляется, негативно сказывается на «процессе». Анализируя системные связи, необходимо отметить, что «выход» из системы расследования преступлений также является «входом» в систему отправления правосудия. Причем этот системный узел, исходя из процессуальных полномочий (ч. 1 ст. 221 УПК РФ), «связывает» прокурор. Именно он контролирует качество «выхода» и достаточность оснований для «входа», т. е. дает оценку качества «продукта», выдаваемого системой расследования преступлений. Также прокурор в настоящее время наделен полномочиями по отмене постановлений о приостановлении предварительного следствия (п. 3 ч. 1 ст. 211 УПК РФ) и прекращении уголовного дела (ч. 1 ст. 214 УПК РФ). Исходя из этого, он в полном объеме контролирует качество «продукта» и признает его либо приемлемым, либо возвращает «продукт» с «выхода» обратно на этап «процесса». Таким образом, процессуальная компетенция прокурора de-facto делает его руководителем системы расследования преступлений, но не в полном, а только в процессуальном смысле. Субъект системного и (или) межсистемного контроля, решающий вопрос о достаточности оснований для «выхода», контролирует функционирование не всей системы, но однозначно ее рабочего органа. Отметим системное противоречие действующего процессуального законодательства. Прокурор, наделенный процессуальным правом контроля «входа», «процесса» и «выхода», не несет ответственности за результат и качество «продукта». Представляется, что при создании единого следственного органа конфликт системы расследования и системы надзора за ней, при существующей уголовно-процессуальной регламентации ведомственного контроля и прокурорского надзора, будет только усиливаться. Говоря о связях систем расследования преступлений и прокурорского надзора, нельзя оставить без рассмотрения такой критерий функционирования систем, как достижение в процессе деятельности положительного результата, на который данная система нацелена, и качественной оценки полученного результата — «продукта». Следует обратить внимание и на то, что внутрисистемная и внесистемная оценка качества «процесса» и «продукта» всегда различаются. Конечно же, речь идет о «продукте», который не может оцениваться цифровым (цифровыми) показателями, а оценка его качества производится на основе внутреннего убеждения субъекта контроля . Внутрисистемная оценка качества, по субъективным факторам, завышается, внесистемная, по той же причине, наоборот, снижается и занижается. Различия в оценке качества приводят к межсистемным противоречиям и противостояниям, которые только вредят общественным отношениям, т. к. системы правоохранительных органов входят в качестве структурных элементов в суперсистему государства . Нет более важной задачи, чем построение системных связей между правоохранительными органами таким образом, чтобы каждая система (государственный орган) и ее структурные элементы стремились бы к тому, чтобы работа следователя завершилась достижением лучшего результата. Поэтому функцию контроля качества следственного «продукта» должно осуществлять то лицо, которое является потребителем данного «продукта». ——————————— Например, качество «продукта», выдаваемого токарем или землекопом, оценивается цифровыми показателями. Качество расследования преступления и качество приговора, по мнению автора, невозможно оценить с помощью цифр, а только на основании субъективного убеждения. Можно привести противоположные примеры, когда различие во внутри — и межсистемной оценке качества дает положительный результат. При производстве товаров и услуг оценка качества продукта, произведенная его потребителем, в конечном счете повышает эффективность всего производства. Это же можно сказать и про оценку качества, даваемую в прениях государственным обвинителем, защитником и разрешаемую судом при постановлении приговора. Отличие заключается в том, что «производитель — потребитель» не объединены в суперсистему, а «обвинение — защита — суд» являются элементами системы отправления правосудия, отвечающими за качество продукта каждый в своей части.

Сложность вопроса оценки качества расследования («продукта») обусловлена тем, что, по нашему мнению, задачи (назначение) уголовного судопроизводства, сформулированные законодателем, не вытекают из порядка разрешения уголовно-процессуальных отношений. Иными словами, декларативная норма, которая должна определять концепцию и отдельные принципы разрешения процессуальных правоотношений, противоречит нормам-правилам, непосредственно определяющим порядок разрешения этих отношений. Согласно ч. 1 ст. 6 УПК РФ уголовное судопроизводство имеет своим назначением защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений; защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод. Таким образом, цель процессуального права — не создание необходимых, благоприятных условий для правильного применения норм материального уголовного права. Это не охрана прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя от преступных посягательств и т. д., а также предупреждение преступлений (ч. 1 ст. 2 УК РФ), т. е. защита публичных интересов и личных интересов потерпевших через защиту интересов публичных, а только и исключительно — защита интересов потерпевших и обвиняемых. Если это так, то началом уголовного судопроизводства, или «входом» в систему должна являться не информация о возможно совершенном преступлении, а облеченное в процессуальную форму требование потерпевшего о возбуждении уголовного дела и производстве расследования. В таком случае «процесс» следует продолжать до окончательного решения по существу заявления в форме, предусмотренной законодателем, либо до ходатайства потерпевшего о прекращении уголовно-процессуальной деятельности. Иначе говоря, «процесс» идет до достижения формально определенных целей либо до удовлетворения интересов потерпевшего, в зависимости от того, что наступит ранее. В связи с тем что переход от розыскного типа досудебного производства к исковому по целому ряду обстоятельств не предвидится, целью уголовного судопроизводства следует признать установление объективной истины для правильного применения норм материального права . ——————————— В данной статье затрагивается целый комплекс проблем досудебного производства, которые в определенной степени связаны с ее темой. Мнение автора о целях и задачах уголовного судопроизводства и его досудебных стадий противоречит существующей процессуальной доктрине. Но т. к. аргументация занимаемой позиции выходит за рамки исследования, необходимо указать, что установление объективной истины является не самодостаточной целью, а лишь элементом этой цели.

Таким образом, цель «процесса» исходя из правовой регламентации конкретных уголовно-процессуальных отношений можно обозначить как собирание (формирование) доказательств, достаточных для выдвижения прокурором публичного обвинения в суде. Таким образом, системные связи между досудебным и судебным производством схематично можно изобразить так (рис. 3):

вход Процесс 1 выход

вход Процесс 2 выход

«Продукт», выдаваемый системой расследования преступлений на «выходе», должен отвечать (соответствовать) по своим качественно-количественным характеристикам требованиям приемлемости для «входа» в систему производства в суде. Однако на этой схеме не нашел своего отображения прокурорский надзор. Применительно к системной связи «досудебное производство — суд первой инстанции» деятельность прокурора можно графически изобразить двумя способами. Эти способы определяют различные концепции деятельности прокурора, соотношение досудебного и судебного производства, а в конечном счете функции субъектов, официально осуществляющих уголовный процесс. Во-первых, стоит предположить, что деятельность прокурора исключительно контрольная, и тогда ее следует изобразить, объединив схемы рисунков 2 и 3. Сделаем это в несколько упрощенном порядке для простоты восприятия (рис. 4).

V Досудебное V Суд первой V > производство > инстанции > ПРОЦЕСС 1 ПРОЦЕСС 2

Однако данная схема имеет право на существование с точки зрения системного построения, но представляется неверной в процессуальном плане. Можно привести достаточно аргументов: — как в пользу прокурора — полновластного «хозяина» предварительного расследования; — так и «за» прокурора — пассивного наблюдателя, реагирующего на выявленные нарушения представлениями, но неспособного кардинально воздействовать на «процесс». Позиции, излагающиеся в специальной юридической литературе относительно соотношений функций прокурора, сводятся к двум, но радикально противоположным. Первая. Прокурор — «хозяин» расследования в силу того, что он, утверждая обвинительное заключение, подводит его итоги. Поэтому работа органов расследования направлена на удовлетворение «потребностей» прокурора в судебном заседании. Тогда, по нашему мнению, системы органов прокуратуры и органов расследования необходимо объединить в одну систему. Если «хозяин» руководит процессом, соответственно, он должен нести не только процессуальную, но и полную ответственность за эффективность «процесса» и качество «выхода». ——————————— Под полной ответственностью нами понимается законность, обоснованность и целесообразность порядка реализации следующих управленческих функций: организационно-аналитической, планирования, организации функционирования, непосредственного принятия управленческих решений, контроля и стимулирования.

Вторая. Надзор прокурора не должен иметь каких-либо отличий от формы осуществления надзора за соблюдением требований федерального законодательства. На выявленные нарушения норм УК РФ и УПК РФ прокурор реагирует внесением представлений. Он не отвечает за эффективность «процесса» и качество «выхода», чем обеспечивается его беспристрастность в судебном заседании. Обе позиции, изложенные выше в самом общем виде, по нашему мнению, неполноценны и непоследовательны. Первая противоречит смыслу выделения СКР из прокуратуры, справедливо обоснованному несовместимостью сосредоточения в одном органе функций расследования и надзора за ним. Нелогичность второй состоит в том, что надзор за расследованием, в отличие от т. н. общего надзора, заключается в том, что прокурор определенным образом является потребителем «продукта». Реализация обвинительной функции в суде базируется на данных расследования. Поэтому прокурор должен процессуально управлять «входом» и «процессом», чтобы на «выходе» получить «продукт» необходимых качественно-количественных характеристик. Однако согласно существующей доктрине уголовного судопроизводства (и не только отечественной) прокурор на судебных стадиях, в суде первой инстанции в первую очередь, является основным системным элементом. Функция обвинения, реализуемая прокурором, генерирует реализацию функций защиты и отправления правосудия. Таким образом, определяя роль прокурора в досудебном производстве, необходимо отталкиваться от его судебной функции. Соответственно, следует сделать вывод, что система прокуратуры должна выступать не в виде внесистемного контрольного органа, как то изображено на рис. 4, а в виде промежуточной ступени между системой предварительного следствия и судебной системой (рис. 5).

Предварительное прокурор Суд первой > следствие > > инстанции >

Подобная системная связь логична с точки зрения системного анализа и целесообразна в процессуальном плане. Однако деятельность прокурора по утверждению либо неутверждению обвинительного заключения нельзя признать «процессом» в полном смысле этого слова. Так как в данном случае не происходит: получения раздражения от внешней среды («вход»), его переработки и трансформации («процесс») и «выхода», получения полезного результата от деятельности и создания нового «продукта». По большому счету эта деятельность может являться либо первоначальным этапом судебного «процесса», либо завершающим этапом «процесса» расследования, что и предусматривается действующим и ранее действовавшим законодательством (ст. 221 УПК РФ, ст. 214 УПК РСФСР (1960)). Поэтому системная связь, изображенная на рис. 5, не отвечает реалиям действующего процессуального законодательства. Именно в этом заключается непоследовательность, а возможно, и ошибка законодателя. В результате выделения из системы органов прокуратуры органов следствия в самостоятельную систему адекватных изменений в регламентации «входа», «процесса» и «выхода» фактически не произошло. Данная деятельность в системном смысле практически ничем не отличается от процессуального порядка, предусмотренного УПК РСФСР (1960). Пояснение. На момент принятия данного Кодекса все следователи работали в системе органов прокуратуры (за исключением следователей КГБ СССР), как и в период действия предшествующего УПК РСФСР (1923). Остается ответить на вопрос: приемлема ли системная иерархия, изображенная на рис. 5, в качестве процессуальной концепции? По мнению автора, однозначно — да. Именно так можно изобразить системную связь следователь — прокурор, предусмотренную Уставом уголовного судопроизводства Российской империи (1864) и Уставом уголовного судопроизводства для Германской империи (1877) . Согласно данным Кодексам главной процессуальной обязанностью следователя являлось установление фактических обстоятельств предполагаемого преступления — установление объективной истины. Процессуальных внутрисистемных органов контроля за следователем указанными Кодексами не предусматривалось, а разногласия между следователем и прокурором разрешались судом. Завершенное расследованием производство следователь направлял прокурору, которым решался вопрос о доказанности (недоказанности) вины, производилась квалификация инкриминируемого деяния и пр. Применительно к системной терминологии процессуальные полномочия прокурора направлялись на решение главного системного вопроса: достаточна ли качественно-количественная характеристика следственного производства для «входа» в систему суда первой инстанции. ——————————— В настоящее время УПК ФРГ. Данный кодекс, сохранив свою структуру, цели, задачи и принципы, но претерпев значительные изменения, многие из которых связаны с развитием техники, применяющейся в процессе, с решениями Европейского суда по правам человека, действует и в настоящее время.

Если нет, то дело прекращалось. Если ситуацию можно было исправить, то дело возвращалось на доследование с указанием необходимости производства конкретных следственных действий. Если качество отвечало требованиям приемлемости, то дело направлялось в суд. Следует отметить, что в данной системной конструкции следователь реализует исключительно функцию расследования, а прокурор — обвинения. При этом они не выступают на одной стороне, чем обеспечивается объективность расследования и независимость прокурора в интерпретации доказательств, зафиксированных следователем. Представляется, что дублирование внутрисистемного ведомственного процессуального контроля межведомственным прокурорским имеет пока негативные, но не катастрофические последствия . Но факт конфликта между внутри — и межсистемным контролем, приводящего к падению качества «процесса», как представляется, не вызывает сомнений. Прокуроры отменяют процессуальные решения следователей по надуманным основаниям. При этом характерно то, что даваемые следователем указания всегда носят неконкретную и аморфную форму. ——————————— Органами СКР направляется в суды для рассмотрения по существу примерно около 10% уголовных дел от общего количества завершенных расследованием всеми следственными органами.

Для повышения эффективности расследования и до создания единого СКР необходимо поменять концепцию уголовно-процессуального законодательства, построив его на основе разграничения процессуальных функций и логичных управленческих системных связей. Совокупность трех систем, изображенных на рис. 5, имеет свое право на существование, но с множеством дополнительных условий и оговорок. Укажем две важнейшие. Общепризнанный закон функционирования систем говорит о том, что для улучшения качества «продукта» можно сделать только две вещи — как одновременно, так и раздельно: 1) ограничить качество «входа»; 2) оптимизировать процедуру «процесса». В силу этого представляется необходимым, а в рамках данной работы, ограниченной объемом, это сделать практически невозможно, построить концепцию системных связей между досудебным и судебным производством и функциями должностных лиц, официально осуществляющих уголовный процесс, и только после этого строить порядок разрешения конкретных процессуальных отношений. Многие ответы на поставленные вопросы можно найти в немецкой и «забытой» отечественной моделях досудебного производства, согласно которым на основании дискреционного решения прокурора «процесс» дифференцируется на общий и особый порядок. 1. Общий порядок. Предварительное следствие производится исключительно по требованию прокурора и распространяется только на те факты, которые содержатся в требовании. 2. Особый порядок. Прокурор на основании данных оперативно-розыскной деятельности по делам о преступлениях, совершенных в условиях очевидности, возбуждал публичное обвинение в суде без производства официального предварительного следствия. Предложения о дифференциации форм расследования преступлений, предусматривающие особый порядок реализации функций лиц, официально осуществляющих уголовный процесс, в конечном счете являющиеся проектами по оптимизации досудебного производства, учитывают, как правило, процессуальные, но не системные аспекты. Так, автор не согласен с предложенной Б. Я. Гавриловым дифференциацией расследования. Изначально подследственность дробится между следствием и дознанием по критерию тяжести совершенных преступлений. После этого каждая из форм расследования в зависимости от сложности и трудоемкости (применительно к конкретным случаям, прежде всего возможности заключения досудебного соглашения о сотрудничестве) подразделяется на общую и упрощенную . ——————————— Гаврилов Б. Я. Указ. соч. // СПС «КонсультантПлюс».

На наш взгляд, в законодательстве невозможно сформулировать как исчерпывающий перечень оснований для осуществления предварительного следствия, так и перечень случаев, когда в его производстве необходимости нет. Дифференцировать расследование преступлений по формально определенным критериям для оптимизации «процесса» вполне допустимо, но необходимо учесть следующее. Каждое совершенное преступление индивидуально. Эта индивидуальность заключается в качественно-количественных характеристиках оставленных следов; возможности познающего субъекта выявить, зафиксировать и идентифицировать эти следы; а также в силе сопротивления расследованию со стороны лиц, не заинтересованных в установлении объективной истины. Поэтому официальное лицо, чья деятельность пронизывает весь уголовный процесс от получения первоначальной информации о совершенном преступлении до исполнения приговора, должно в полном объеме нести ответственность за качество «процесса». Соответственно, принимать дискреционные решения о необходимости предварительного следствия или ее отсутствии. Представляется, что использование немецкой системной модели, надежность которой подтверждена более чем вековым существованием, наиболее целесообразно. Вместе с тем ее внедрение при детальной проработке регламентации процессуальных правоотношений потребует взвешенного подхода. Ключевым системным вопросом здесь выступает адаптированность системы расследования к реакциям внешней среды: качественно-количественная составляющая преступности; приемлемость системы для нужд общества; связи с иными системами государственных органов. В частности, автор в ходе дальнейшей работы попытается сформулировать приемлемость системных связей при реализации таких государственных функций, как поддержание общественного порядка и расследование преступлений — рассмотреть целесообразность связей на «входе» в систему расследования преступлений.