Правовые нормы образования

3.2.2. Нормы образовательного права и образовательное правотворчество

Образовательно-правовая норма. Напомним, что в самом общем плане норма права есть опосредованное и гарантируемое государственной волей властное общеобязательное и формально-определенное веление в виде установления или предписания (правила), выступающее исходным звеном права как социального регулятора и направленное на урегулирование общественных отношений определенного типа, рода или вида . К сфере образования такое определение применимо лишь в той степени, в какой образовательные отношения подлежат именно правовому урегулированию.

Уже отмечалось, что образовательные отношения есть отношения комплексные, включающие в себя административные, трудовые, имущественные, педагогические и т.д. отношения. Именно это обстоятельство обусловливает и комплексный характер образовательного права как правовой отрасли (глава 2). В этой же связи норма образовательного права как «молекула» образовательного права также обладает своими особенностями.

Во-первых, само понятие «образовательно-правовая норма» («норма образовательного права») – понятие обобщенное, отражающее собой: а) комплексный характер образовательного права как правовой отрасли; б) «образовательную» специфику содержания и характера нормы той отрасли права, которая регулирует ту или иную сторону образовательных отношений (гражданского права, трудового права, административного права и т.д.). Другими словами, норма, скажем, трудового права, «превращается» в норму образовательного права (точнее, становится элементом последней) тогда и только тогда, когда и только когда она регулирует трудовые отношения между участниками образовательных отношений.

Во-вторых, образовательно-правовые нормы в то же время обладают и собственным содержанием и характером в том смысле, что предметом их регулирования являются всякие отношения, прямо или опосредованно связанные с обучением или воспитанием различных категорий граждан. Иными словами, нормы образовательного права регулируют оба типа отношений, складывающихся в сфере образования – преципионные и комиторные (см. гл.2). Под таким углом, во-первых, следует говорить не о различных нормах права, регулирующих эти два типа отношений в сфере образования, а о единой норме (метанорме), содержание которой так или иначе обусловлено обеспечением достижения главных целей образования, и, во-вторых, структура такой образовательно-правовой метанормы может быть представлена двумя частями:основнойиособенной.

Основная частьобразовательно-правовой нормы отражает собой особенности тех элементов образовательного пространства (системы образования), которые объективно нуждаются в правовом урегулировании нормами различных отраслей права (субъекты образовательных отношений, управление образовательной системой, статус образовательного учреждения, элементы образовательной деятельности и т.д.). Именно эти особенности осуществляют «привязку» отраслевых юридических норм к сфере образования, придают им своеобразную «образовательно-смысловую окраску». В основной части образовательно-правовой нормы всегда, так или иначе, отражаются те общие и главные цели и задач, для достижения и решения которых вообще осуществляется правовое регулирование образовательных отношений, а также наиболее существенные особенности (принципы, условия) этого регулирования. В этом плане основная часть есть статическая, постоянная часть образовательно-правовой нормы. Примером тому могут служить 43 Конституции Российской Федерации, статьи главы I «Общие положения» Закона РФ «Об образовании» и т.д.

Особенная частьобразовательно-правовой нормы характеризует собой ту сторону образовательных отношений, которая связана с необходимостью урегулирования посредством конкретных норм той или иной отрасли права. При этом, с одной стороны, характер регулирования, скажем, нормами гражданского права договорных отношений, возникающих в сфере образования, практически не отличается от характера регулирования таких же отношений, возникающих в других сферах – строительстве, торговле и др. Но, с другой стороны, эти договорные отношения складываютсяименнов сфере образования, об исключительных особенностях которых уже говорилось. Поэтому смысл, цели, и содержание основной массы заключаемых в сфере договоров (речь идет, прежде всего, о договорах на обучение) носят одновременно и гражданско-правовой, и образовательно-правовой характер. Что же касается, скажем, договоров на строительство зданий образовательных учреждений, их ремонт, сдачу части помещения в аренду, приобретение земельных участков под строительство дополнительных учебных или административных корпусов образовательного учреждения и т.п., то это, действительно, договоры, имеющие, так сказать, практически «чисто» гражданско-правовой характер. Но и здесь образовательные цели прямо или опосредованно сказываются на тех или иных элементах (условиях) договоров (особенности архитектурного проекта, сроки сдачи, соблюдение повышенных требований к безопасности образовательной деятельности и т.д.). Таким образом, в особенной части образовательно-правовой нормы отражаются те цели и задачи, которые преследуются и решаются конкретной отраслью права, «принимающей участие» в правовом регулировании образовательных отношений. Под таким углом особенная часть есть, с одной стороны, подвижная, динамичная часть образовательно-правовой нормы, поскольку в каждом конкретном случае речь всегда идет о действии нормы конкретной отрасли права. С другой стороны, она выполняет технологические функции, свойственные для материальных и процессуальных отраслевых норм.

Итак, образовательно-правовая норма – это не некая самостоятельная норма, как, скажем, норма трудового или административного права, а своего рода уникальное комплексное нормативное явление, обладающее, с одной стороны, всеми признаками нормы права, и, с другой стороны, направленное на урегулирование общих и особенных элементов системы образования.

Такое представление об образовательно-правовой норме носит, как можно видеть, преимущественнотеоретическийхарактер. Впрактическомже отношении под нормой образовательного права целесообразно понимать всякую правовую норму (норму любой отрасли права), которая так или иначе направлена на урегулирование определенных элементов образовательной системы. В этом смысле, например, норма трудового права, регулирующая вопросы приема на работу педагогического работника, есть одновременно и норма образовательного права. Особенность такой нормы в данном случае в том, что содержание структурных элементов такой нормы трудового права должно в максимальной степени отражать особенности труда педагогического работника, что не всегда удается законодателю.

В курсе «Правоведение» уже была представлена классификация правовых норм. Основными критериями выделения групп норм права выступают: принадлежность к определенной отрасли права, юридическая сила нормы, содержание и характер правовых установлений и предписаний, функции права, срок действия и т.д. Применительно к образовательно-правовой норме все эти критерии остаются в силе. Вместе с тем необходимо учитывать и другие критерии.

Основным специфическим критерием выступаютэлементы системы образования,в соответствии с которыми выделяются нормы, регулирующие: а) образовательную политику государства; б) правовой статус субъектов образовательных правоотношений; в) компетенцию субъектов образовательного правотворчества; г) управленческие отношения между субъектами образовательной деятельности; д) правовую ответственность субъектов образовательных правоотношений и т.д.

Другим критерием является принадлежность нормы к тому или иномукомплексному институтуобразовательного права. В соответствии с ним выделятся нормы, регулирующие: а) социальную защиту обучающихся (воспитанников), б) социальную защиту работников образования; в) финансовые, налоговые и иные отношения в сфере образования и т.д.

Более частными критериями выступают: а) уровень образования, б) тип и вид образовательного учреждения, в) категории обучающихся и работников образования, г) особенности образовательного правотворчества, д) порядок рассмотрения споров в сфере образования и др.

Образовательное правотворчество.Всякая норма права есть, как известно, продуктправотворчествауполномоченных на то государственных и/или негосударственных органов, должностных лиц. Причем этот продукт имеет вполне определенную внешнюю форму своего воплощения в виде нормативно-правовых актов того или иного вида – закона, подзаконного акта и т.д.

Правотворческая деятельность в сфере образования, не отличаясь в технико-юридическом отношении от всякой другой такого же рода деятельности в иных сферах, обладает, тем не менее, своими особенностями. Выделим и рассмотрим наиболее существенные из них.

1.Одна из наиболее важных черт образовательного правотворчества обусловлена существованием (а) специфики федеративного устройства российского государства и, тем самым, выделением различных уровней (ступеней) образовательно-правовой правотворческой компетенции, и (б) наличием различных уровней образования (от дошкольного до послевузовского профессионального и дополнительного образования). При этом под образовательно-правовой компетенцией понимается совокупность предусмотренных законодательством прав и обязанностей, необходимых для результативного решения системой образования либо тем или иным ее субъектом (элементом, институтом) в рамках общественно-государственной образовательной политики своих образовательных задач и осуществления соответствующих функций.

Анализ действующего российского конституционного и образовательного законодательства показывает, что в настоящее время в соответствии с принципом федерализма выделяютсятриосновных уровня компетенции в области образовательного законотворчества (законодательства): конституционный, федеральный и региональный. В следующей главе пособия эти уровни рассматриваются подробно.

2. Специфика образовательного правотворчества состоит и в том, что регулирование применения в сфере образования норм, например, административного права (вопросы управления образованием, контроль качества образования и др.), гражданского права (вопросы предпринимательской деятельности, собственности, организации, реорганизации образовательных учреждений), трудового права (порядок приема, вопросы заработной платы, социальные льготы и гарантии и др.) осуществляется в том же порядке, что и в соответствующей отрасли права. Так, например, в связи с тем, что гражданское право входит в предмет исключительного ведения Российской Федерации, законодательные органы субъектов Российской Федерации не могут принимать «своих» особых норм, регулирующих применения норм данной отрасли права в образовательной сфере, в том числе и по вопросам особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации образовательных учреждений или, например, ограничения конституционных прав и свобод граждан как субъектов образовательных правоотношений (ч.3 ст. 55 Конституции РФ).

3. Особенностью образовательного правотворчества является и то, что статус, содержание и характер принимаемых образовательных нормативно-правовых актов зависит от того, о регулировании какого именно уровня образования идет речь. По действующему законодательству (ст.ст. 18-26 Закона РФ «Об образовании») в российской системе образования и выделяются девять уровней образования, которым соответствуют образовательные программы – один из основных элементов системы образования (ст. 9 ):

— начальное общее образование;

— основное общее образование;

— среднее (полное) общее образование;

— начальное профессиональное образование;

— среднее профессиональное образование;

— высшее профессиональное образование;

— послевузовское профессиональное образование;

Для каждого из этих уровней и его направленности (гуманитарной, технической, медицинской и др.) характерны и особенности соответствующей образовательной деятельности (образовательного процесса) и предоставления образовательных услуг. 10

Из данного перечня законодательством выделено несколько уровней (образовательных цензов), позволяющих завершившим обучение по тому или иному уровню получить документ об образовании установленного образца (ст. 27 Закона «Об образовании»). Таких образовательных цензов предусмотрено шесть: основное общее образование, среднее (полное) общее образование, начальное профессиональное образование, среднее профессиональное образование, высшее профессиональное образование, послевузовское профессиональное образование.

Таковы наиболее существенные черты образовательного правотворчества. По мере изложения материала будет обращаться внимание и на другие его особенности.

Правовые нормы образования

ПРОБЛЕМЫ ВРЕМЕННОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ
И ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


Временное правовое регулирование в муниципальном праве

Временное правовое регулирование в муниципальном праве

Закрепленная в действующей Конституции нашей страны модель местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти предполагает в качестве обязательного условия четкую и подробную правовую регламентацию всех видов отношений, возникающих при осуществлении этой власти. Источники муниципального права можно разделить на три уровня: федеральный, субъектов Федерации и муниципальный.
Согласно Конституции общие принципы организации местного самоуправления устанавливаются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации. Конституция же гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, которая возможна только при наличии у муниципальных образований собственной компетенции по правовому регулированию вопросов местного самоуправления.
Важным требованием к системе муниципального права является четкое разграничение компетенции по правовому регулированию вопросов местного самоуправления. Должны быть точно определены предметы правового регулирования источников права федерального, регионального и муниципального уровня. Однако здесь возможны и переходные периоды, когда по объективным причинам на определенном уровне не могут быть достаточно быстро урегулированы соответствующие вопросы, например, при образовании нового муниципального образования или при внесении концептуальных изменений в базовое законодательство о местном самоуправлении. В этих случаях объективно необходимым является временное правовое регулирование, заключающееся в издании правовых норм, действие которых должно распространяться на тот или иной переходный период. Указанные временные нормы муниципального права имеют ряд специфических особенностей, требующих их отдельного изучения. Главный вопрос здесь — о пределах полномочий тех или иных органов по изданию временных правовых норм и допустимых сроках действия этих норм.
Следует сразу же отметить, что системно, на уровне принципов эти проблемы не решены ни в Конституции, ни в базовом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поэтому их решение носит ситуационный характер. При издании какого-либо нового закона в случае необходимости в его текст включаются переходные положения и нормы, устанавливающие временное регулирование тех или иных отношений.
Сам термин «временное правовое регулирование» может, на первый взгляд, показаться недостаточно изящным. Однако этот термин введен Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и достаточно точно выражает суть правового воздействия на отношения в сфере местного самоуправления.

Временное правовое регулирование по федеральному законодательству

Примером, когда законом предусматривается временное правовое регулирование отношений в сфере местного самоуправления, может служить статья 57 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Пункт 1 статьи определяет, что до принятия субъектами Федерации законов, предусмотренных данным Федеральным законом, вопросы, подлежащие регулированию законами субъектов Федерации, за исключением указанных в пунктах 1, 2 статьи 56 (разграничение предметов ведения муниципальных образований), могут регулироваться уставами муниципальных образований, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом. Таким образом, на муниципальный уровень временно передается право решать вопросы, относящиеся к компетенции государственной власти уровня субъектов Федерации.
Пункт 1 статьи 57 Федерального закона не устанавливает каких-либо изъятий из полномочий, временно передаваемых на муниципальный уровень, каких-либо дополнительных условий, не определяет предельный срок осуществления указанных полномочий. А если субъекты Федерации не урегулируют вопросы своего ведения, означает ли это, что указанные полномочия будут у муниципальных образований бессрочно? Так, до сих пор в некоторых субъектах Федерации законодательно не установлен порядок образования и упразднения муниципальных образований (исключительная компетенция субъектов Федерации). Способны ли муниципальные образования самостоятельно регулировать эти вопросы?
Пункт 2 указанной статьи 57 Федерального закона устанавливает, что если в муниципальном образовании не сформирован представительный орган местного самоуправления, то местный референдум может назначаться главой местной администрации (главой местного самоуправления) по требованию граждан в количестве не менее 5 процентов от числа избирателей муниципального образования. Местный референдум в этом случае проводится в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, а при отсутствии такого закона — в соответствии с правовыми актами, принятыми главой местной администрации (главой местного самоуправления).
И этот пункт также порождает массу вопросов. Во-первых, в Федеральном законе не используются понятия «глава местной администрации», «глава местного самоуправления», там говорится только о главе муниципального образования. Насколько совпадают эти понятия? Во-вторых, идет ли речь только о несформированном представительном органе местного самоуправления первого созыва или руководитель исполнительного органа местного самоуправления будет приобретать право назначения местного референдума всякий раз, когда в представительном органе не будет кворума достаточного для того, чтобы считать орган сформированным? И наконец, Федеральный закон устанавливает количество инициаторов местного референдума в 5 процентов, а если закон субъекта Федерации установит в общем случае это количество в 7 или 10 процентов? Означает ли это, что если представительный орган не сформирован, то «планка» будет понижаться до 5 процентов?
Эти примеры показывают, что установление порядка временного правового регулирования вопросов организации и осуществления местного самоуправления не должно быть схематичным. Необходимо учесть в гипотезе правовой нормы возможные условия, в которых будет осуществляться временное правовое регулирование, определить, все ли правотворческие полномочия временно передаются на иной уровень или с какими-то изъятиями, желательно устанавливать предельный срок осуществления временного правового регулирования.
Положения Федерального закона «Об общих принципах. «, закрепленные в статьях 58, 59 и также относящиеся к временным правовым нормам, были предметом проверки в Конституционном Суде Российской Федерации. Согласно пункту 1 статьи 58 выборы представительного органа местного самоуправления в муниципальных образованиях, а также выборы должностных лиц местного самоуправления проводятся не позднее чем через 16 месяцев со дня вступления в силу данного Федерального закона. В соответствии с пунктом 2 статьи 59 главы местных администраций (главы местного самоуправления), назначенные на должность государственными должностными лицами, органами государственной власти, а также в ином порядке, чем это предусмотрено данным Федеральным законом, сохраняют свои полномочия до избрания (назначения) соответствующего органа, должностного лица, но не более 16 месяцев со дня вступления в силу данного Федерального закона.
Указанные положения оспаривались в Конституционном Суде Президентом Российской Федерации и Главой Республики Коми. По их мнению, срок проведения выборов не должен устанавливаться федеральным законом, так как это входит в сферу полномочий субъектов Федерации или муниципальных образований. Постановлением Конституционного Суда от 30 мая 1996 года указанные нормы были признаны не противоречащими Конституции России.
Логика Конституционного Суда была следующей: «Действие оспариваемых положений рассчитано только на переходный период становления системы местного самоуправления. Они призваны упорядочить процесс ее формирования и не допустить затягивания создания выборных органов местного самоуправления. Определение в федеральном законе предельных сроков проведения выборов не нарушает права органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления назначать конкретную дату выборов, а лишь ставит реализацию этого права в определенные рамки по времени. Оспариваемые положения Закона не регламентируют порядок проведения выборов в органы местного самоуправления и не устанавливают саму систему местного самоуправления, что входит в компетенцию субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.» 1
Конституционный Суд признал, что вопросы, отнесенные в общем случае к компетенции субъектов Федерации и муниципальных образований, в переходный период могут регулироваться федеральными законами. Однако Конституционный Суд уточнил, что «после завершения формирования органов местного самоуправления путем проведения первых выборов федеральные органы уже не вправе своим решением установить временные рамки проведения последующих выборов, поскольку это нарушило бы конституционное положение о самостоятельности и независимости местного самоуправления». Таким образом, возможность осуществления временного правового регулирования поставлена Конституционным Судом в четкие рамки.
Этот подход был закреплен в Федеральном законе «Об общих принципах. » путем внесения Законом от 26 ноября 1996 года дополнений в статью 57. Согласно пунктам 3 и 4 статьи в целях обеспечения конституционных прав граждан Российской Федерации осуществлять местное самоуправление федеральный законодатель вправе временно регулировать вопросы, которые должны регулироваться субъектами Федерации или муниципальными образованиями, если они не воспользовались своими правотворческими правами. Однако временные нормы будут действовать только до вступления в силу соответствующих норм, принятых на уровне субъектов Федерации или муниципальных образований.
Примером такого временного правового регулирования, осуществляемого федеральным законодателем, является Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Пункт 1 статьи 1 Закона устанавливает исчерпывающий перечень случаев его применения:
если законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов;
если представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования;
если в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления;
если полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;
если законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований;
если истекли установленные сроки полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
если выборы депутатов представительных органов местного самоуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные выборы, не назначены уполномоченным органом или должностным лицом в установленные сроки;
если отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назначить выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
если муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству;
если органы местного самоуправления упразднены или самораспущены в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия;
если в нарушение законодательства не реализуются конституционные права граждан, проживающих на территории муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального образования.
Пункт 2 статьи 1 указанного Федерального закона определяет целью временного правового регулирования защиту конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также устанавливает, что нормы данного Федерального закона применяются лишь в части, не урегулированной соответственно их компетенции субъектами Федерации или муниципальными образованиями.
Не нарушают ли указанные положения Федерального закона права субъектов Федерации и муниципальных образований? Представляется, что нет.
Во-первых, осуществляемое федеральным законом временное правовое регулирование не препятствует субъектам Федерации и муниципальным образованиям самостоятельно решать вопросы, отнесенные к их компетенции. Во-вторых, принципиальная черта подобного временного правового регулирования — обратная иерархия правовых актов. Временные нормы федерального закона действуют лишь в той части, в которой регулируемые ими отношения не определены законами субъектов Федерации и нормативными правовыми актами муниципальных образований. И наконец, целью временного правового регулирования является защита прав граждан на полноценное осуществление местного самоуправления.
Из этого исходил Конституционный суд Российской Федерации, который Постановлением от 3 ноября 1997 года, принятым в связи с запросом Тульского областного суда, признал положения указанного Федерального закона соответствующими Конституции Российской Федерации. 2

Временное правовое регулирование по законодательству субъектов Федерации

Временное правовое регулирование вопросов, решение которых отнесено к полномочиям муниципальных образований, может осуществляться и субъектами Федерации. Так, Законом Приморского края «Об административно-территориальном устройстве Приморского края» было определено, что муниципальными образованиями являются город Владивосток, а также пять его районов. Пункт 3 статьи 13 Федерального закона «Об общих принципах. » устанавливает, что порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации. Однако в соответствии с пунктом 3 статьи 12 указанного Федерального закона вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.
На момент принятия указанного Закона края представительный орган местного самоуправления города Владивостока не был сформирован, а устав города не был принят. Это дало право законодателю субъекта Федерации на временное правовое регулирование вопросов, отнесенных к компетенции города.
Мэрия Владивостока обратилась в суд с заявлением о признании недействительными положений Закона края, ссылаясь на то, что решение данного вопроса не входит в полномочия субъекта Федерации, а также на то, что постановлением мэра города от 14 марта 1994 года муниципальные образования-районы в городе были упразднены.
Однако районный и краевой суд, рассматривавшие дело, отказали в удовлетворении требований мэрии. Согласно решению суда исполнительный орган местного самоуправления не вправе решать вопросы, которые должны определяться уставом города и актами представительного органа местного самоуправления, поэтому постановление мэра города об упразднении районов не имеет юридической силы, как изданное с превышением полномочий. Норма пункта 3 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах. » «предусматривает дополнительную гарантию для населения городов, имеющих внутригородское деление на районы, на осуществление местного самоуправления и в то же время не может трактоваться как запрещающая определение внутригородских муниципальных образований законом субъекта Российской Федерации в тех случаях, когда в силу объективных причин, отсутствия нормативной базы для реального формирования органов местного самоуправления в различных регионах, бездействия или прямого противодействия органов государственной власти и ранее сформированных органов местного самоуправления население фактически лишается возможности реализовать право на местное самоуправление». 3
В данном судебном решении прослеживается ряд важных выводов.
1. При осуществлении временного правового регулирования приоритет должен быть отдан интересам населения, обеспечению прав граждан на местное самоуправление.
2. Органы местного самоуправления вправе осуществлять временное правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления, определение которых не входит в их полномочия, только в силу указания на это право в законе. Федеральный закон «Об общих принципах. » в пункте 2 статьи 57 дает руководителю исполнительного органа местного самоуправления лишь одно временное правомочие при отсутствии представительного органа местного самоуправления: назначать местный референдум. Самостоятельно расширять перечень своих прав (даже временно) должностные лица местного самоуправления не вправе.
3. Субъекты Федерации могут своими законами осуществлять временное правовое регулирование вопросов, решение которых относится к компетенции муниципальных образований. На наш взгляд, рамки этого права субъектов Федерации должны быть четко очерчены федеральным законом. Такие нормы законов субъектов Федерации применяются к отношениям, не урегулированным самими муниципальными образованиями, и утрачивают силу после реализации муниципальным образованием права на собственное нормативно-правовое регулирование этих отношений.
В рассматриваемом судебном решении отмечено, что «если в уставе города. впоследствии не будет предусмотрено районное деление города Владивостока и наличие в нем внутригородских муниципальных образований, представительный орган местного самоуправления города. имеет возможность разрешить вопрос об упразднении районов как муниципальных образований».
Важный вопрос, возникающий в муниципальных образованиях, в которых не принят устав, (например, во вновь образованных) — в чьей компетенции находится временное регулирование вопросов, которые должны определяться именно уставом муниципального образования? Согласно пункту 1 статьи 37 Областного закона «О местном самоуправлении в Ростовской области» «в случае, если устав муниципального образования не принят, представительный орган местного самоуправления может принять решение о структуре органов местного самоуправления, которое подписывается главой местного самоуправления». Качество этой нормы вызывает серьезные сомнения.
Во-первых, не определен срок, в течение которого представительный орган местного самоуправления может своими актами регулировать вопросы, отнесенные к предметам регулирования устава муниципального образования. А если у представительного органа появится соблазн искусственно затягивать принятие основного нормативного правового акта муниципального образования? Здесь можно отметить еще один принцип, в соответствии с которым должно строиться временное правовое регулирование вопросов организации и осуществления местного самоуправления. Временные правовые нормы не должны прямо или косвенно способствовать затягиванию переходного периода. Задача этих норм как раз в том, чтобы как можно быстрее перевести систему местного самоуправления в нормальное правовое русло.
Во-вторых, приведенная норма областного закона не определяет, с какими изъятиями вопросы устава муниципального образования могут регулироваться иными нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.
Еще более далека от совершенства норма статьи 13 Закона «О местном самоуправлении в Смоленской области»: «до принятия Устава муниципального образования структура, организационные формы, наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок их формирования, избрания, назначения, компетенция, подотчетность определяются во временных правовых актах (схемах, положениях, регламентах и т.п.) органов местного самоуправления». Здесь вообще непонятно, какие именно органы местного самоуправления получают полномочия по временному правовому регулированию.
Задание компетенции по временному правовому регулированию вопросов организации местного самоуправления должно строиться по уже отмечавшимся нами правилам. При разработке проекта Закона Воронежской области «О порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, изменения их границ и наименований» автором настоящей статьи была предложена следующая схема временного правового регулирования при образовании нового муниципального образования.
Переходный период, в течение которого может осуществляться временное правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в муниципальном образовании, начинается с момента его образования и заканчивается в момент вступления в силу устава муниципального образования. Временное правовое регулирование вопросов, отнесенных к ведению муниципального образования, осуществляется органами государственной власти области и органами местного самоуправления созданного муниципального образования следующим образом. Нормативные правовые акты органов государственной власти области регулируют те вопросы, которые необходимо решить еще до формирования органов местного самоуправления нового муниципального образования. Временные нормы этих актов действуют в муниципальном образовании в переходный период в части, не противоречащей правовым актам уже сформированных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принимаемым в соответствии с их компетенцией, и утрачивают силу с момента вступления в силу устава муниципального образования.
Закон устанавливает, какие вопросы должны быть решены в указанных правовых актах органов государственной власти области. В частности, в постановлении областной Думы об образовании муниципального образования (этим актом оформляется решение об образовании муниципального образования, принимаемое по установленной Законом процедуре с учетом мнения населения) должны устанавливаться: численный состав, срок полномочий и дата выборов представительного органа местного самоуправления первого созыва; порядок временного осуществления функций органов местного самоуправления в переходный период; порядок формирования и использования средств бюджета муниципального образования в переходный период; порядок формирования муниципальной собственности в переходный период, а также ряд других положений.
Сформированный представительный орган местного самоуправления (порядок выборов депутатов установлен Законом области) в рамках своей компетенции вправе по-своему решить вопросы организации местного самоуправления, которые были определены правовыми актами органов государственной власти области. Но, например, изменение численного состава и срока полномочий представительного органа возможно только со следующего созыва. До принятия устава муниципального образования представительный орган местного самоуправления первого созыва вправе самостоятельно, в соответствии с федеральными законами и законами области на срок до окончания переходного периода определить временную структуру органов местного самоуправления, назначить должностных лиц местного самоуправления или лиц, временно исполняющих их обязанности, определить порядок правового регулирования иных вопросов, отнесенных к ведению муниципального образования.
Представительный орган местного самоуправления первого созыва вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам, которые в соответствии с законом должны регулироваться уставом муниципального образования. Такие акты могут применяться до момента вступления в силу устава муниципального образования, но не более одного года со дня, когда был сформирован представительный орган. Закон устанавливает изъятия из этих полномочий. В частности, должность главы муниципального образования может быть введена только уставом муниципального образования.
Согласно рассматриваемому Закону Воронежской области «О порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, изменения их границ и наименований» представительный орган местного самоуправления первого созыва в соответствии с федеральными законами и законами области определяет порядок и срок принятия устава муниципального образования. При этом Закон устанавливает требование: устав муниципального образования должен быть принят не позднее десяти месяцев со дня, когда был сформирован представительный орган местного самоуправления первого созыва. Такое категорическое предписание может показаться спорным. Однако, на наш взгляд, его наличие в законе субъекта Федерации возможно.
Установление предельного срока для принятия устава можно отнести к общим принципам организации местного самоуправления. В пункте 1 статьи 8 Федерального закона «Об общих принципах. » указывается: «муниципальное образование имеет устав». Следовательно принятие устава муниципального образования является обязательным требованием. Исполнение этой обязанности должно реализовываться через действия представительного органа местного самоуправления: принятие устава самим представительным органом или вынесение его для принятия на местный референдум, собрание (сход) граждан. Установление предельных сроков должно способствовать реализации прав населения на осуществление местного самоуправления, которая будет затруднена в муниципальном образовании, не имеющем устава.
Федеральный закон ничего не говорит о сроках принятия устава муниципального образования. Следовательно он не запрещает субъектам Федерации законодательно регулировать этот вопрос на уровне общих принципов организации местного самоуправления.
Десять месяцев — достаточный срок для разработки, обсуждения и принятия устава. Органы государственной власти должны оказывать необходимое содействие муниципальным образованиям в подготовке проекта устава и путем разработки модельных уставов, и путем оказания юридической, организационной, методической помощи органам местного самоуправления.
Следует отметить, что если устав муниципального образования не будет принят в установленный Законом срок, это не может повлечь каких-то автоматических санкций против представительного органа или прямого вмешательства органов государственной власти в процесс разработки и принятия устава. Однако факт нарушения органом местного самоуправления Закона, если он будет установлен в судебном порядке, сможет стать основанием для постановки вопроса об ответственности представительного органа местного самоуправления в установленных Федеральным законом «Об общих принципах. » формах.
Принципы временного правового регулирования отношений в сфере местного самоуправления.

Подводя итог рассмотрению проблемы временного правового регулирования вопросов организации и осуществления местного самоуправления, попробуем сделать основные выводы о месте временных правовых норм в системе муниципального права.
1. В целях обеспечения и защиты прав населения на осуществление местного самоуправления может временно изменяться установленное разделение полномочий по правовому регулированию вопросов организации и осуществления местного самоуправления. Временное правовое регулирование не должно ущемлять права субъектов местного самоуправления, лишать местное сообщество возможности самостоятельно реализовать свои полномочия. Его задача — способствовать становлению местного самоуправления.
2. Возможны различные виды временного правового регулирования.
Федеральным законом могут устанавливаться временные правовые нормы, определяющие вопросы, которые должны составлять предмет регулирования законов субъектов Федерации или нормативных правовых актов муниципальных образований. Указанные нормы не должны противоречить положениям Конституции Российской Федерации. В случае возникновения противоречия между временной нормой и общей нормой федерального закона, указанное противоречие может быть разрешено по принципу конкуренции общей и специальной нормы права в пользу временной нормы.
Законом субъекта Федерации могут устанавливаться временные нормы, определяющие вопросы, которые должны составлять предмет регулирования нормативных правовых актов муниципальных образований. Указанные нормы не должны противоречить положениям Конституции и федеральных законов, в том числе не должны нарушать установленное ими разделение компетенции по правовому регулированию вопросов организации и осуществления местного самоуправления. Полномочия субъектов Федерации по временному правовому регулированию должны задаваться федеральным законом прямо или через установления общего характера.
Временное осуществление муниципальными образованиями правотворческих полномочий государственной власти возможно только в случаях, прямо указанных в законе, и в установленных законом пределах.
Временное изменение компетенции субъектов местного самоуправления по нормативно-правовому регулированию «внутри» муниципального образования возможно в случаях, предусмотренных законом, уставом муниципального образования. Предусматривающий такое изменение компетенции нормативный правовой акт не должен противоречить нормативным правовым актам, стоящим выше него в иерархии актов.
3. Временное отступление от установленного разделения правотворческих полномочий должно быть обоснованным. Оно возможно в том случае, если орган, который должен нормативно урегулировать тот или иной вопрос, не может этого сделать по объективным причинам (не сформирован, не может осуществлять свои функции), либо если этот орган не реализует свои правотворческие полномочия, а необходимость безотлагательного регулирования этого вопроса вызвана принципиальными соображениями.
4. Полномочия по временному правовому регулированию должны задаваться точно и полно. Как правило, должен указываться срок осуществления временного правового регулирования, объем полномочий, временно передаваемых на другой уровень, условия осуществления временного правового регулирования. На каждом правотворческом уровне могут быть свои неотъемлемые полномочия, которые не могут быть переданы на другой уровень даже временно.
5. Временное правовое регулирование организации и осуществления местного самоуправления не должно прямо или косвенно способствовать затяжке переходного периода в муниципальных образованиях, оно должно создавать предпосылки для скорейшего окончания этого периода.
6. Временные правовые нормы действуют до реализации в общеустановленном порядке правотворческих полномочий на соответствующем уровне, после чего они автоматически утрачивают силу. При этом может наблюдаться так называемая обратная иерархия правовых актов, когда, например, норма правового акта муниципального образования своим появлением отменяет временную норму закона.
7. Объем временного правового регулирования должен быть минимально необходимым. Издержки временного правового регулирования, выражающиеся в нереализации прав каких-либо субъектов, не должны превосходить положительный результат осуществления этого регулирования.
________________________________________________________________
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 23. Ст. 2811.
2 См.: Там же. 1997. N 45. Ст. 5241.
3 См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1998. N 8. С. 21-22.