Система субъектов избирательного права

Субъекты избирательного права

потенциальные участники избирательных правовых отношений, обладающие соответствующими субъективными правами и юридическими обязанностями.

Субъект избирательного права обладает избирательной правосубъектностью и может благодаря этому участвовать в конкретном избирательном правовом отношении. Понятие «избирательная правосубъектность» включает в себя понятия «избирательная правоспособность», «избирательная дееспособность» и «избирательная деликтоспособность». Избирательная правоспособность — это способность иметь избирательные права и обязанности, предусмотренные в избирательных законах. Избирательная дееспособность — это способность лица самостоятельно, либо через законных представителей (уполномоченных лиц) приобретать, осуществлять, изменять и прекращать избирательные права и обязанности. Избирательная деликтоспособность — это способность лица самостоятельно отвечать за неисполнение обязанностей и неправомерную реализацию прав, предусмотренных избирательными законами.

Круг субъектов избирательного права многообразен. Они подразделяются на две больших группы: индивидуальные и коллективные субъекты избирательного права.

К числу индивидуальных субъектов (физические лица с соответствующим статусом) избирательного права относятся:

1) граждане Российской Федерации;

2) иностранные граждане (когда это предусмотрено международными договорами Российской Федерации и федеральными законами);

5) зарегистрированные кандидаты;

6) представители кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, избирателей;

7) доверенные лица кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков;

9) международные (иностранные) наблюдатели;

10) члены избирательных комиссий с правом решающего голоса;

11) члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса;

12) лица, замещающие государственные и муниципальные должности; государственные и муниципальные служащие.

Под коллективными субъектами избирательного права понимаются организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, наделенные избирательными законами правами выступать в отношениях с другими субъектами персонифицированно, как единое целое. К ним относятся:

1) избирательные объединения;

2) избирательные блоки;

3) политические общественные объединения;

4) избирательные комиссии;

5) государственные органы;

6) органы местного самоуправления;

7) средства массовой информации;

8) фракции в представительных (законодательных) органах.

См. Доверенное лицо кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, Избиратель, Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, Избирательное объединение, Иностранный гражданин, Кандидат, Кандидат зарегистрированный, Муниципальный служащий, Наблюдатель, Наблюдатель иностранный (международный наблюдатель), Общественное объединение, Окружная избирательная комиссия, Организации, осуществляющие теле- (или) радиовещание, Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Органы государственной власти федеральные, Органы местного самоуправления, Редакция средства массовой информации, Средство массовой информации, Территориальная избирательная комиссия, Участковая избирательная комиссия, Фракция в органе законодательной власти, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Электронные средства массовой информации.

Активное избирательное право – право гражданина избирать своих представителей в органы государственной власти и местного самоуправления.

Понятие избирательной системы. Виды избирательных систем. Термин «избирательное право» употребляется в двух смыслах.

Этот принцип означает, что избирательные права (или хотя бы активное избирательное право) признаются за всеми взрослыми и психически здоровыми гражданами.

Избирательное право в США базируется на традиционных принципах всеобщности и равенства при тайном голосовании, являющихся универсальными.

В принципе демократическое избирательное право допускает введение определенных цензов, т.е. специальных условий.

Однако термин «избирательное право» используется не только для обозначения одного из конституционно-правовых институтов.

Говоря об избирательном праве, обычно разграничивают два его аспекта: объективное избирательное право и субъективное избирательное право.

Для выборов Президента РФ Конституция РФ определяет основные принципы: всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании.

Объективное избирательное право – это система правовых норм, регулирующих общественные отношения.

Реализацию и защиту избирательных прав граждан, подготовку и проведение выборов осуществляют избирательные комиссии.

Сюда относится прежде всего активное избирательное право, или право голоса, которое иногда называется также общим избирательным правом.

Принципы субъективного избирательного права урегулированы Конституцией в главе о политических правах разд. II «Об основных правах и гарантиях».

Основополагающими принципами избирательного права и процесса являются всеобщее прямое и равное избирательное право при тайном голосовании.

Поправкой XIX были предоставлены избирательные права женщинам. Женское избирательное право очень долго ограничивалось в США.

Куриальная система нарушает не только принцип равного избирательного права, но и вообще равноправие граждан.

Избирательное право независимой Индии значительно демократизировано избирательным законодательством по сравнению с колониальными временами.

Выборы регламентированы нормами конституционного (государственного) права, составляющими избирательное право.

В КНР избирательное право — всеобщее. Конституция устанавливает: «Все граждане Китайской Народной Республики, достигшие 18 лет.

Такое архаичное избирательное право приводило к значительному неравенству даже между теми категориями граждан, которым это право вообще было предоставлено.

§ 4. Избирательное право и избирательная система современной России. Выборы — способ формирования важнейших органов государственной власти Российской Федерации как.

§ 3. Субъекты избирательного права (процесса)

Граждане и их объединения, реализующие конституционные избирательные права, а также лица и организации, обеспечивающие проведение выборов. Избирательное законодательство выделяет три группы таких субъектов: 1) граждане, наделенные активными избирательными правами (избиратели). В качестве избирателей выступают граждане, достигшие установленного законом возраста, по достижению которого они могут осуществлять принадлежащие им активные избирательные права. Соответственно, избирателем признается гражданин, обладающий правом участия в голосовании на выборах депутатов и выборных должностных лиц. К другим юридическим характеристикам избирателя следует отнести дачу им согласия на выдвижение своей кандидатуры на выборную должность; участие в выдвижении кандидатов; самовыдвижение; внесение своей фамилии в подписные листы в поддержку выдвижения и регистрации соответствующего лица кандидатом в депутаты и на выборную должность; агитация за или против избрания кандидата депутатом или выборным должностным лицом; участие в иных предвыборных мероприятиях; финансирование кандидатов; выполнение функций доверенного лица кандидата, наблюдателя; вхождение в состав избирательных комиссий и т.д. Совокупность всех граждан, обладающих активным избирательным правом, образует избирательный корпус. Совокупность избирателей, намеревающихся принять непосредственное участие в избирательной кампании, именуют электоратом. К этой же группе субъектов избирательного права кроме избирателей относятся: кандидаты (в депутаты/на выборные должности), список кандидатов, зарегистрированные кандидаты (зарегистрированный список кандидатов), избирательные объединения, избирательные блоки. К этой группе примыкают участники избирательного процесса, представляющие интересы кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков. К ним относятся доверенные лица кандидатов, уполномоченные представители избирательных объединений (блоков), члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса, наблюдатели: особую группу субъектов избирательного процесса образуют лица и органы, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан. К таковым прежде всего относятся избирательные комиссии, члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, а также главы муниципальных образований; в некоторых случаях — суд соответствующего уровня. Соответственно, субъектами избирательного права являются:

1) граждане, обладающие активными избирательными правами (избиратели);

2) граждане и их объединения, реализующие пассивные избирательные права, — кандидаты на выборные должности, избирательные объединения и избирательные блоки, их уполномоченные представители, инициативные группы граждан по выдвижению кандидата на выборную должность; представители кандидатов, их доверенные лица, наблюдатели;

3) избирательные органы — избирательные комиссии.

Избирательное объединение: понятие, порядок образования, избирательные блоки

Избирательным объединением является политическое общественное объединение, созданное в установленном федеральным законом порядке, для участия в выборах, имеющее свой устав, зарегистрированный в органах юстиции. Его цель — участие в жизни общества путем влияния на формирование политической воли граждан, участия в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участия в организации и деятельности указанных органов. В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (ст. 2) избирательное объединение может быть представлено в следующих организационно-правовых формах: политическая партия; политическая организация; политическое движение. Избирательное объединение есть разновидность политического общественного объединения, устав которого специально предусматривает возможность участия в политической жизни, участия в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов, а также участия в деятельности этих органов.

Обязательным условием признания общественного объединения избирательным является его регистрация в органах юстиции не позднее чем за 1 год до дня голосования. Государственная регистрация производится органами юстиции. Общественное политическое объединение должно иметь регистрацию на уровне, соответствующем уровню выборов. Общероссийское политическое объединение регистрируется Министерством юстиции РФ, межрегиональное — органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа объединения, региональное и местное — органами юстиции соответствующего субъекта РФ. Регистрация избирательного объединения предоставляет ему право выдвигать кандидатов в высшие федеральные органы, а также в региональные и местные органы на соответствующих выборах. Избирательные объединения вправе выдвигать списки кандидатов на выборы по пропорциональной системе, части депутатов (в законодательный орган субъекта РФ), а также кандидатов в мажоритарных округах. Кандидаты, списки кандидатов выдвигаются на съездах (конференциях) политического объединения. Решение принимается тайным голосованием. Соответственно своему статусу избирательное объединение (блок) полномочно выдвигать и регистрировать кандидатов (списки кандидатов), осуществлять агитационную деятельность, финансирование избирательной кампании, вести наблюдение за ходом голосования, подсчетом голосов и определением результатов выборов. Полномочия избирательные объединения осуществляют через своих представителей: уполномоченных, доверенных лиц, наблюдателей. Уполномоченные избирательного объединения назначаются на стадии выдвижения кандидатов и осуществляют сбор подписей избирателей, заверяют подписные листы, представляют избирательное объединение в избирательных комиссиях, органах власти, отвечают за финансовую деятельность. Доверенные лица назначаются после регистрации списка кандидатов и осуществляют агитационную и иную деятельность, способствующую избранию списка кандидатов.

Объединение двух или более избирательных объединений для совместного участия в выборах образует избирательный блок. Избирательный блок представляет собой временный добровольный союз двух или более избирательных объединений с целью выдвижения кандидата или списка кандидатов при проведении выборов. Такой блок образуется для объединения идеологических, организационных, финансовых ресурсов, расширяя тем самым политическое влияние своих сторонников, чтобы выдвинуть от блока большее число депутатов. Решение о вхождении в избирательный блок принимается на съезде или конференции каждого избирательного объединения. На основании принятого на съезде (конференции) решения уполномоченные представители каждого из избирательных объединений подписывают совместное решение о создании избирательного блока. Избирательные блоки регистрируются соответствующими избирательными комиссиями, после чего обладают всеми правами избирательных объединений.

Избирательные комиссии: понятие, виды, порядок формирования и деятельности

Коллегиальные органы, формируемые в установленном законом порядке и в сроки, которые организуют и обеспечивают подготовку и проведение выборов в федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией РФ и избираемые непосредственно гражданами РФ, а также выборов в органы государственной власти субъектов РФ и в выборные органы местного самоуправления. В систему избирательных комиссий входят: 1) Центральная избирательная комиссия РФ; избирательные комиссии субъектов РФ; 2) окружные избирательные комиссии, формируемые при проведении выборов по одномандатным или многомандатным избирательным округам; 3) территориальные (районные, городские и др.) избирательные комиссии. В пределах одной административно-территориальной единицы с большим числом избирателей формируются несколько таких комиссий, в случаях, предусмотренных законодательством, эти же комиссии действуют в качестве избирательных комиссий муниципальных образований; 4) участковые избирательные комиссии.

Полномочия и статус избирательных комиссий определены законом.

При подготовке и проведении выборов избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от государственных органов и органов местного самоуправления. Акты избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц. Указанные органы и должностные лица, а также средства массовой информации обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности: предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование, сведения и материалы; давать ответы на обращения избирательных комиссий; предоставлять возможность для размещения информации в СМИ. Решения вышестоящей (соответствующей уровню выборов) избирательной комиссии, принятые в пределах их компетенции, обязательны для нижестоящих избирательных комиссий.

Деятельность избирательных комиссий осуществляется коллегиально, комиссия правомочна приступить к работе, если ее состав сформирован не менее чем на 2/3 от установленного состава. На первом заседании комиссии из числа ее членов тайным голосованием избираются председатель, его заместитель и секретарь комиссии. Заседания избирательной комиссии созываются председателем комиссии, а также по требованию не менее 1/3 членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. Заседание комиссии правомочно, если в нем приняло участие большинство от установленного числа членов избирательной комиссии.

Заседание Центральной избирательной комиссии, избирательной комиссии субъекта РФ правомочно при наличии не менее 2/3 членов этих комиссий. Решения избирательной комиссии об избрании руководящих органов, по вопросам финансового обеспечения подготовки и проведения выборов, о регистрации кандидатов, об отмене регистрации кандидатов, об итогах голосования или о результатах выборов, о признании выборов несостоявшимися или недействительными, о проведении повторного голосования или повторных выборов, об отмене решения избирательной комиссии принимаются на заседании избирательной комиссии большинством голосов от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Иные решения принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов с правом решающего голоса. При принятии решения избирательной комиссией в случае равного числа голосов «за» и «против» голос председателя комиссии является решающим. Решения комиссии подписываются председателем и секретарем этой комиссии. Члены комиссии, не согласные с решением, могут письменно высказать особое мнение, которое доводится до сведения вышестоящей избирательной комиссии. Центральная избирательная комиссия и комиссии субъектов РФ имеют аппараты, структуру и штаты, которые устанавливаются ими самостоятельно. Работники этих аппаратов являются государственными служащими. Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов РФ являются юридическими лицами. Иные избирательные комиссии могут признаваться в качестве таковых.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Руководящий избирательный орган РФ, возглавляющий систему избирательных комиссий. Данная комиссия действует на постоянной основе. Срок ее полномочий — 4 года. Состоит из 15 членов. По 5 членов комиссии назначаются соответственно Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом РФ. К членам Центризбиркома предъявляются повышенные требования — наличие высшего юридического образования либо ученой степени в области права.

Центральная избирательная комиссия РФ обладает структурными полномочиями: обеспечивает реализацию федеральных целевых программ, связанных с подготовкой и проведением выборов, развитием избирательной системы в РФ, правовым обучением избирателей и профессиональной подготовкой членов избирательных комиссий; осуществляет меры по организации системы финансирования выборов, единого порядка распределения эфирного времени между зарегистрированными кандидатами, установления итогов голосования, определения результатов выборов; руководит деятельностью избирательных комиссий при проведении выборов в федеральные органы власти; осуществляет контроль за законностью в деятельности иных комиссий, обеспечивает единообразное применение федерального избирательного законодательства и в этой связи издает инструкции и иные акты по вопросам его применения; регистрирует избирательные блоки, кандидатов на должность Президента РФ и их доверенных лиц, выдает им удостоверения; устанавливает форму избирательного бюллетеня, списки избирателей и других избирательных документов, распределяет средства, выделяемые из федерального бюджета на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов; устанавливает единый порядок обработки итогов голосования; устанавливает результаты выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы по федеральному избирательному округу; организует повторное голосование и повторные выборы Президента РФ и депутатов по федеральному избирательному округу; оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь избирательным комиссиям; рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия нижестоящих избирательных комиссий; совместно с органами государственной власти, избирательными комиссиями субъектов РФ, органами местного самоуправления организует государственную систему регистрации (учета) избирателей и др. Центральная избирательная комиссия РФ вправе давать заключения о соответствии законов субъектов РФ Федеральному закону от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме РФ». Официальным печатным органом данной комиссии является Вестник Центральной избирательной комиссии РФ.

Субъекты избирательных правоотношений

Избирательные правоотношения характеризуются широким кругом участников. Однако общим для всех них является то, что в рамках данного вида правовых отношений они выступают как носители прав и обязанностей, связанных с подготовкой и проведением выборов в представительные органы государственной и муниципальной власти.

Первичную группу составляют прежде всего граждане как основные носители избирательных прав и свобод, выступающие в избирательных правоотношениях в качестве избирателей, кандидатов, зарегистрированных кандидатов, доверенных лиц, наблюдателей и членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. После принятия Федерального закона об основных гарантиях сюда же необходимо отнести и иностранных граждан, которые в соответствии со ст. 18 этого Закона обладают активным избирательным правом на проводимых в Российской Федерации муниципальных выборах, если они постоянно или преимущественно проживают на территории муниципального образования, в котором проводятся указанные выборы, при условии, что участие иностранных граждан в выборах предусмотрено международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов РФ.

К другой группе субъектов избирательных правоотношений необходимо отнести избирательные объединения и их блоки, представляющие собой организационно оформленные и зарегистрированные в установленном законом порядке объединения граждан политического характера (политические партии, политические организации, политические движения). Избирательные объединения и их блоки — коллективный субъект, наделенный избирательными правами и действующий в избирательной кампании как персонифицированный участник выборов. Вместе с тем следует иметь в виду, что на отдельных этапах проведения выборов избирательное объединение (блок) может реализовать принадлежащие ему права не непосредственно, а через своих уполномоченных представителей.

В юридической литературе высказывается мнение, что в качестве особого, управомоченного субъекта избирательных правоотношений выступает народ как единственный суверен и носитель власти в Российской Федерации, обладающий абсолютной правосубъектностью, в том числе и в сфере формирования органов государственной власти и местного самоуправления. Представляется, однако, что с такой постановкой вопроса трудно согласиться, так как народ, представляющий собой объединенную едиными историческими и территориальными признаками высшую социальную общность людей, может рассматриваться в качестве субъекта политических отношений, не требующих формальной определенности и обязательной юридической персонифицированности их участников. Что же касается правовых связей и такой их разновидности, как избирательные правоотношения, то в силу достаточной аморфности и отсутствия внешней правовой обособленности вряд ли правомерно говорить о том, что право участвовать в свободных выборах относится к исключительному ведению народа.

Народ как социально-политический феномен является единственным источником власти. Но передача этой власти выборным государственным органам и органам местного самоуправления осуществляется посредством реализации принадлежащих не народу, а гражданам РФ избирательных прав. Не случайно именно они выступают в качестве главного адресата избирательного законодательства и являются единственными обладателями конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Помимо граждан без их участия невозможно существование избирательных правоотношений, поскольку иначе пришлось бы признать, что цели выборов могут быть достигнуты при отсутствии свободного волеизъявления непосредственных обладателей избирательных прав.

Особую группу субъектов избирательных правоотношений образуют различные государственные органы, органы местного самоуправления, средства массовой информации, предприятия, учреждения, организации, а также их должностные лица.

Основную роль в этой группе субъектов избирательных правоотношений играют избирательные комиссии. Непосредственно на них возлагается задача обеспечения реализации и защиты избирательных прав российских граждан, подготовки и проведения выборов. Государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия, организации с государственным участием, а также их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий. Что же касается средств массовой информации, то на них в рамках избирательных правоотношений возлагаются обязанности по обеспечению равных возможностей проведения предвыборной агитации во время избирательных кампаний, а также по размещению печатной информации избирательных комиссий в порядке, установленном Федеральным законом об основных гарантиях, иными законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов *(14).

Особо необходимо остановиться на участии в избирательных правоотношениях судебных органов. Фактически они выступают в качестве универсального гаранта избирательных прав граждан применительно к любому уровню выборов в Российской Федерации, вправе рассматривать любые избирательные споры с участием граждан, избирательных комиссий и других субъектов. При этом судебные органы наделены правом не только реагировать по инициативе иных участников избирательных правоотношений на нарушения законодательства о выборах, но и в прямо предусмотренных нормами избирательного права случаях назначать выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений (блоков), органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора.

Отличительной особенностью правового статуса избирательных комиссий, государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений, средств массовой информации, а также их должностных лиц является то, что они вправе участвовать в избирательных правоотношениях строго в рамках предоставленных им полномочий и не могут выходить за их пределы, какими бы соображениями ни мотивировалась необходимость и целесообразность подобного рода действий.

Это обстоятельство заслуживает самого серьезного внимания, так как избирательной практике известны случаи, когда государственные органы и органы местного самоуправления вопреки предоставленной им компетенции уклонялись от назначения выборов, отменяли и переносили уже назначенные выборы, распускали избирательные комиссии. При этом в обоснование своих решений они, как правило, ссылались на то, что такие действия прямо не запрещены избирательным законодательством и, как следствие, могут иметь место в деятельности государственных и муниципальных органов власти, их должностных лиц. Представляется, что подобная аргументация не имеет ничего общего с требованиями законодательства о выборах, не основана на его содержании, не учитывает исключительно разрешительный метод регулирования полномочий указанных субъектов избирательных правоотношений, согласно которому они вправе совершать лишь такие действия, которые прямо отнесены к их ведению. В противном случае абсолютное усмотрение и административный произвол вполне могли бы претендовать на «законные» права в деятельности представителей публичной власти в рамках избирательных правоотношений.

Глава 2. Система субъектов современного избирательного права Российской Федерации

§1. Субъекты избирательного права

Д.ю.н., проф. С.Князев
к.ю.н., доц. А.Яшин

Вопрос о субъектах права является одним из основополагающих для любой отрасли (подотрасли) права, поскольку с ним связано не только определение круга потенциальных участников соответствующих правоотношений, но и предметное закрепление перечня субъективных прав и юридических обязанностей, составляющих наиболее содержательную характеристику правового режима любого относительно самостоятельного юридического феномена объективного порядка. Как справедливо отмечает В.Н. Протасов, отношения, нуждающиеся в правовом обеспечении, не могут возникать, существовать и развиваться без определенных участников, которые, выступая в качестве субъектов права, представляют собой потенциальные элементы правоотношений и становятся реальными участниками правовых связей с появлением у них дополнительных целесообразных свойств юридического характера — субъективных юридических прав и обязанностей. Именно определение круга лиц, являющихся субъектами права, представляет собой отправную ступень в процессе воплощения юридических норм в социальную жизнь. Уже здесь нормы права в какой-то мере реализуются: реально определяется круг адресатов, которые могут быть носителями юридических прав и обязанностей. Соответственно этому и современное российское избирательное право одним из самых существенных своих идентификационных признаков имеет специфический круг собственных субъектов, особенности правового статуса которых во многом предопределяют механизм юридического обеспечения выборов в Российской Федерации.

Попытки очертить круг субъектов избирательного права уже предпринимались в литературе. Однако до настоящего времени целостная непротиворечивая система взглядов по данному вопросу не могла быть предложена юридической наукой, поскольку единство мнений отсутствует как в отношении перечня потенциальных участников избирательных кампаний, особенностей правового положения каждого из них, так и в отношении реестра их избирательных полномочий. Представляется, что подобная картина в значительной мере обусловлена тем, что в литературе по избирательному праву субъектная проблематика данной подотрасли публичного права освещается, как правило, посредством комментирования отдельных фрагментов избирательного законодательства, вследствие чего методологические координаты определения субъектов избирательного права до сих пор не выстроены.

Важнейшим условием обладания статусом субъекта избирательного права является наличие у лица особого юридического свойства — избирательной правосубъектности, которая выступает в качестве непременного условия наделения участников политических отношений избирательными правами и обязанностями. Правосубъектность является предпосылкой правового статуса, поскольку она представляет собой категорию возможности, тогда как правовой статус — категорию действительности. Содержанием правосубъектности по существу служит сообщаемая юридическими нормами участникам общественных отношений информация о возможности обладания правами и обязанностями, предусмотренными законодательством о выборах, и способности осуществления их своими личными действиями. Избирательная правосубъектность является разновидностью государственно-правовой правосубъектности, ориентирована на механизм реализации законодательства о выборах, выступает в качестве предпосылки участия граждан и иных лиц в юридических отношениях, опосредующих осуществление конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

По своему внутреннему строению избирательная правосубъектность неоднородна и охватывает собой относительно обособленные структурные элементы: правоспособность, дееспособность и деликтоспособность. Хотя нередко автономное значение деликтоспособности отвергается на том основании, что она является элементом дееспособности, касающимся специфической правовой сферы — неправомерного поведения и реакции на него со стороны государственных и иных органов. Думается, однако, что выделение деликтоспособности в качестве самостоятельного элемента структуры правосубъектности опирается на определенные различия нормативного регулирования разных видов электорального поведения: правомерного и неправомерного.

Под избирательной правоспособностью понимают предусмотренную законодательством потенциальную возможность лица (физического или юридического) быть участником избирательных правоотношений, иметь права и нести обязанности в юридически значимой сфере организации и проведения выборов. Как справедливо отмечает Н.А. Богданова, правоспособность является основанием для включения того или иного субъекта, выступающего в соответствующем юридическом качестве, в правовые отношения, вследствие чего в ней раскрываются правовые связи субъектов, содержание которых служит предпосылкой обладания правами и обязанностями. Избирательная дееспособность означает способность участников избирательных отношений своими действиями реализовывать принадлежащие им права и возложенные на них обязанности по формированию выборных органов и должностных лиц публичной власти. Что же касается избирательной деликтоспособности, то это такой элемент правосубъектности, который свидетельствует о наличии предусмотренной законодательством способности лица отвечать за свои противоправные действия (бездействие) и нести перед компетентными органами ответственность, установленную нормами законодательства о выборах.

Необходимость выделения элементов, образующих полный состав правосубъектности, ощущается применительно не ко всем участникам избирательных правоотношений. Так, если в отношении граждан законодательство о выборах в полной мере различает условия и порядок обладания правоспособностью, дееспособностью и деликтоспособностью, то применительно к таким субъектам, как избирательные комиссии, государственные органы и органы местного самоуправления, избирательная правосубъектность объективируется в законодательстве в едином неразрывном качестве и фактически представляет собой их компетенцию как участников избирательных отношений, наделенных властными полномочиями публичного характера. В отличие от граждан, являющихся главными обладателями избирательных прав, непосредственная реализация которых сопряжена с достижением определенного возраста, отсутствием юридических запретов на участие отдельных категорий граждан в выборах, иными упомянутыми в законодательстве обстоятельствами, органы и должностные лица государственной и муниципальной власти имеют в роли участников избирательных правоотношений четко обозначенные функции, конкретизированные в рамках их компетенции, которая предполагает активную линию их поведения в качестве субъектов избирательного права, несовместимую даже с условным расчленением правосубъектности на правоспособность и дееспособность. Несомненно, это объясняется еще и тем, что само появление таких субъектов, как избирательные комиссии, государственные и муниципальные органы на орбите правового регулирования выборов, в отличие от граждан, не может быть таким, которое допускало бы только их потенциальную возможность обладания полномочиями в сфере избирательного права (правоспособность), исключающую, пусть даже чисто теоретически, способность реализовывать свою компетенцию (дееспособность).

Правосубъектность в сфере избирательных отношений является во всех случаях следствием законодательства о выборах, динамика развития которого оказывает определяющее воздействие на круг лиц, признаваемых субъектами избирательного права. Так, по историческим меркам, еще совсем недавно законодательство о выборах, действовавшее в нашей стране, относило к числу субъектов избирательного права трудовые коллективы предприятий, учреждений, организаций; коллективы учащихся и студентов средних специальных и высших учебных заведений дневной формы обучения; общественные организации; собрания избирателей по месту жительства; собрания военнослужащих по воинским частям. После принятия 26 октября 1994 г. Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», заложившего концептуальные основы современной модели правового регулирования выборов, все они канули в лету. Однако на смену им впервые на законодательном уровне в числе субъектов российского избирательного права были названы избирательные объединения, избирательные блоки, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса, наблюдатели.

Существенные коррективы в систему субъектов избирательного права внес Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в новой редакции. С его принятием появились такие новые участники избирательных правоотношений, ранее не известные отечественному законодательству, как иностранные граждане, зарегистрированные кандидаты и временные избирательные комиссии. Хотя справедливости ради следует оговориться, что участие иностранных граждан в выборах принципиально допускалось и прежним законодательством, но только в тех случаях, когда они являлись обладателями двойного гражданства, одно из которых было российским.

Все многообразие субъектов современного российского избирательного права, опираясь на выводы общей теории права и отраслевых юридических наук, можно подразделить на две группы: индивидуальные и коллективные субъекты. Вместе с тем, отдельные исследователи считают необходимым дополнительное выделение в качестве самостоятельного вида субъектов права так называемых общественно-территориальных или социально-политических образований, к числу которых относят государство, субъекты Федерации, административно-территориальные единицы, муниципальные образования, избирательные округа и др. Представляется, что с такой постановкой вопроса вряд ли можно согласиться. Как справедливо было подмечено Л.С. Явичем, субъектами права могут быть признаны только такие образования, которые обладают определенной структурой и внешней обособленностью, способностью вырабатывать единую волю и определять цели единой деятельности, выступать вовне в виде одного лица и нести ответственность за результаты своей деятельности. Несомненно, что ни избирательные округа, ни муниципальные образования, ни иные «претендующие» на статус самостоятельных субъектов права социально-политические или территориально-общественные образования не обладают подобными признаками (свойствами). Более того, ни федеральное, ни региональное законодательство о выборах не упоминает о них, как о самостоятельных адресатах избирательных прав и обязанностей, вследствие чего обособление этих образований в самостоятельную группу субъектов избирательного права Российской Федерации выглядит умозрительным, лишенным юридического оформления и не имеющим практического значения.

Субъекты избирательного права

По результатам изучения главы 3 студент должен знать: виды субъектов избирательного права; статус каждого субъекта избирательного права; роль органов государственной власти и местного самоуправления в избирательном процессе, а также роль средств массовой информации при проведении выборов; правовой статус кандидатов и их доверенных лиц, наблюдателей; соотношение понятий «выдвинутый кандидат», «зарегистрированный кандидат».

Студент должен уметь: устанавливать соотношение понятий «гражданин», «избиратель». Кроме того, студент должен уметь определять компетенцию различных органов власти при организации подготовки и проведения выборов различного уровня; соотносить основных и дополнительных субъектов избирательного права.

Студент должен владеть: навыками определения статуса органов государственной власти и органов местного самоуправления во время избирательной кампании, а также место органов власти и избирателей при проведении выборов.

Общая характеристика субъектов избирательного права

Субъектами избирательного права являются участники избирательных правоотношений. Их можно классифицировать по различным основаниям. Для более детального анализа участников избирательных правоотношений мы проведем их разделение на основных и дополнительных.

К основным субъектам избирательного права можно отнести граждан Российской Федерации, избирательные объединения (политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения в соответствии с избирательным законодательством РФ), кандидатов, членов избирательных комиссий.

Дополнительными субъектами, способствующими деятельности основных субъектов, можно назвать органы государственной власти и местного самоуправления, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, суды.

Особым субъектом избирательного права являются избирательные комиссии.

Что касается органов государственной власти и местного самоуправления, то они относятся к коллективной группе субъектов избирательного права, несмотря на то что в данную группу входят прежде всего единоличные органы государственной власти и местного самоуправления, такие как Президент РФ и главы муниципальных образований. Указанные субъекты в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами наделены правами вступать в правоотношения с другими субъектами избирательного права, а кроме того на них возложена обязанность по созданию надлежащих условий для организации и проведения выборов.

В большинстве своем роль органов государственной власти и местного самоуправления, как правило, ограничивается определенными статусными действиями: к примеру, назначением тех или иных видов выборов, утверждением схем избирательных округов, оказанием содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий и т.п. Указанные действия должны быть совершены ими в установленные законами сроки, с тем чтобы соблюдались избирательные права граждан по возможности голосовать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления [1] .

Закон о гарантиях избирательных прав наделяет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и представительный орган муниципального образования полномочием по утверждению схем избирательных округов. При этом очерчиваются временны́е рамки совершения таких действий: схема избирательных округов должна быть утверждена указанными органами не позднее, чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы.

На органы государственной власти и местного самоуправления возлагается обязанность по оказанию избирательным комиссиям всех уровней безвозмездной помощи в реализации их полномочий. Для этого при необходимости комиссиям предоставляются помещения, в том числе для хранения избирательной документации, обеспечивается ее охрана на установленный избирательными законами срок, а также предоставляются транспортные средства, средства связи и техническое оборудование. Понятно, что данные полномочия должны реализовываться постоянно, поскольку при трехуровневой системе организации власти выборы в России носят регулярный характер.

Кроме того, в соответствии с Законом о гарантиях избирательных прав некоторые полномочия в избирательной сфере конкретизированы и должны реализовываться постоянно. Это касается, например, процедуры регистрации (учета) избирателей. На главу местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения возлагается обязанность с периодичностью не реже чем раз в месяц передавать в избирательную комиссию субъекта РФ установленные в законе сведения, необходимые для формирования и ведения регистра избирателей.

Организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, являются важными участниками информационного обеспечения выборов через СМИ (формы периодического распространения массовой информации). Закон РФ «О средствах массовой информации» называет несколько таких форм: периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмма, радиопрограмма, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации (ст. 2). Под периодическим печатным изданием понимается газета, журнал, альманах, бюллетень, иное издание, имеющее постоянное название, текущий номер и выходящее в свет не реже одного раза в год. Под радио-, теле-, видео-, кинохроникальной программой понимается совокупность периодических аудио-, аудиовизуальных сообщений и материалов (передач), имеющая постоянное название и выходящая в свет (в эфир) не реже одного раза в год. Телеканал, радиоканал – это сформированная в соответствии с сеткой вещания (программой передач) и выходящая в эфир под постоянным наименованием и с установленной периодичностью совокупность теле-, радиопрограмм и (или) соответственно иных аудиовизуальных, звуковых сообщений и материалов.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 октября 2003 г. № 5П [2] подчеркнул, что выполнение организациями, осуществляющими выпуск СМИ, такой социальной функции, как информационное обеспечение выборов в Российской Федерации как в демократическом правовом государстве, призвано способствовать осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов. Конституция РФ провозглашает свободу массовой информации и запрет цензуры. Однако использование права на свободу массовой информации налагает на организации, осуществляющими выпуск СМИ, особые обязанности и особую ответственность, а следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, установленными законом и являющимися необходимыми (п. 3 ст. 19 Международного пакта «О гражданских и политических правах»; п. 2 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод).

Информационное обеспечение выборов осуществляется с использованием государственных, муниципальных и негосударственных организаций телерадиовещания, редакций государственных, муниципальных и негосударственных периодических печатных изданий. Организации телерадиовещания и редакции периодических печатных изданий, объединенные в Законе о гарантиях избирательных прав под одним термином «организации, осуществляющие выпуск СМИ», используются в обеих формах информационного обеспечения выборов. Организацией телерадиовещания считается российское юридическое лицо, осуществляющее формирование теле- или радиоканала и его распространение в установленном порядке на основании лицензии на телевизионное вещание, радиовещание или на основании договора с иными организациями телерадиовещания в случае распространения телеканала или радиоканала на территориях половины или более чем половины субъектов РФ. Редакцией периодического печатного издания является организация, учреждение, предприятие либо гражданин, объединение граждан, осуществляющие производство и выпуск печатного СМИ (ст. 2 Закона РФ «О средствах массовой информации»).

Закон о гарантиях избирательных прав для своих целей проводит разделение организаций, осуществляющих выпуск СМИ на несколько видов. В зависимости от принадлежности к тому или иному виду законодатель наделяет такие организации различными правами и обязанностями в избирательном процессе. Одну группу СМИ законодатель вообще исключает из избирательно-правовых отношений. СМИ, учрежденные государственными (муниципальными) органами исключительно для опубликования их официальных материалов и сообщений, нормативных правовых и иных актов, нельзя использовать ни для информирования, ни для предвыборной агитации (например, Собрание законодательства РФ, Вестник Конституционного суда РФ, Бюллетень Верховного Суда РФ и т.д.). Организации, осуществляющие выпуск СМИ (кроме названной группы), можно разделить на две большие группы: организации, обязанные бесплатно предоставлять время в эфире или печатную площадь, и организации, предоставляющие время в эфире или печатную площадь только на договорной основе. К первой группе законодатель относит государственные и муниципальные организации, осуществляющие выпуск СМИ; ко второй – все остальные, называемые негосударственными. Для отнесения к государственным и муниципальным организациям СМИ должно отвечать одному из нижеперечисленных требований:

1) наличие на день официального опубликования решения о назначении выборов государственных (муниципальных) органов или организаций в качестве учредителей либо соучредителей СМИ или организации, осуществляющей выпуск СМИ (организации телерадиовещания и (или) редакции);

2) получение организацией за год, предшествующий дню официального опубликования решения о назначении выборов, государственной (муниципальной) поддержки в форме субсидий и (или) субвенций на их функционирование за счет средств федерального (местного) бюджета, бюджета субъекта РФ;

3) наличие государственной (муниципальной) доли в уставном (складочном) капитале такой организации на день официального опубликования решения о назначении выборов.

По территории распространения информации законодатель делит все организации, осуществляющие выпуск СМИ на общероссийские и региональные. Речь идет о территории распространения, указанной в свидетельстве о регистрации СМИ (ст. 8, 10 Закона РФ «О средствах массовой информации») и лицензии на вещание. Для печатных СМИ такая территория определяется как территория, на которой преимущественно распространяется тираж, для электронных СМИ (теле-, радиоканалов) она определяется зоной уверенного приема сигнала.

К общероссийским согласно п. 5 ст. 47 Закона о гарантиях избирательных прав относятся:

1) организации телерадиовещания, имеющие лицензию на вещание на территориях половины или более чем половины субъектов РФ, а также организации телерадиовещания, осуществляющие выпуск СМИ (теле-, радиоканалов), распространяемых на основании договора иными организациями телерадиовещания на территориях половины или более чем половины субъектов РФ;

2) организации, осуществляющие выпуск печатных СМИ, зарегистрированных для распространения на территориях половины или более чем половины субъектов РФ.

К региональным относятся:

1) организации телерадиовещания, имеющие лицензию на вещание и распространяющие СМИ (теле-, радиоканалов) на территориях менее чем половины субъектов РФ, а также соответствующие подразделения общероссийских организаций телерадиовещания;

2) организации, осуществляющие выпуск печатных СМИ, зарегистрированных для распространения на территориях менее чем половины субъектов РФ.

Перечень государственных и муниципальных организаций телерадиовещания и печатных СМИ, которые обязаны предоставлять эфирное время или печатную площадь для проведения предвыборной агитации, публикуется организующей выборы комиссией или указанной в законе нижестоящей комиссией по представлению органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по регистрации средств массовой информации. В настоящее время такие функции возложены на Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор), положение о которой утверждено постановлением Правительства РФ от 16 марта 2009 г. № 228, и ее территориальные подразделения. Указанный перечень представляется Роскомнадзором или его территориальными подразделениями (в зависимости от уровня выборов) в соответствующую комиссию не позднее чем на пятый день после дня официального опубликования решения о назначении выборов.

Негосударственные организации СМИ и государственные организации, осуществляющие выпуск печатных СМИ, выходящих реже чем один раз в неделю, специализированные организации телерадиовещания и редакции специализированных периодических печатных изданий (культурно-просветительских, детских, технических, научных и других), а при выборах в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ также муниципальные организации телерадиовещания и редакции муниципальных периодических печатных изданий вправе отказаться от предоставления эфирного времени либо печатной площади для проведения предвыборной агитации. Таким отказом считается непредставление в соответствующую комиссию письменного уведомления не позднее чем через 30 дней со дня начала избирательной кампании. Согласно Закону РФ «О средствах массовой информации» (ст. 2) специализированным СМИ называется такое средство массовой информации, для регистрации или распространения продукции которого законом установлены специальные правила. В ст. 14 указанного Закона РФ среди таких СМИ упоминаются специализирующиеся на сообщениях и материалах рекламного или эротического характера, а также специализирующиеся на сообщениях и материалах для детей и подростков, инвалидов, а также СМИ образовательного и культурно-просветительского назначения.

Суды являются особыми субъектами отношений, регулируемых избирательным законодательством. Они относятся к так называемым обеспечивающим субъектам избирательного права, чья деятельность направлена на поддержание стабильности и эффективности в реализации субъективных избирательных правомочий. Современное законодательное регулирование позволяет выделить следующие функции (направления) деятельности судов в области избирательных правоотношений.

Защитная функция. Суд, будучи гарантом реализации прав граждан, в том числе права избирать и быть избранным, законодательно наделен полномочиями по защите субъективных избирательных прав. Все решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, а также решения и действия избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права, могут быть обжалованы в суд (п. 1 ст. 75 Закона о гарантиях избирательных прав).

Правом на защиту своих прав в ходе избирательной кампании наделены не только кандидаты и избиратели как носители субъективного избирательного права, но и другие участники избирательных правоотношений. В частности, им обладают наблюдатели, члены комиссии с правом решающего и совещательного голоса.

Восстановительная функция. Смысл данной функции заключается в том, чтобы нарушенное субъективное право восстановить в прежнем объеме. Это касается прежде всего отмены судом тех или иных решений избирательных комиссий по причине их незаконности. Последствием такой отмены становится возможность для носителя нарушенного права реализовать такое право вновь с соблюдением требований законодательства.

Законодатель указывает, что решение избирательной комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышением компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом (п. 11 ст. 20 Закона о гарантиях избирательных прав).

Суд может отменить решение избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата или списка кандидатов (п. 6 ст. 76 Закона о гарантиях избирательных прав). Наделен суд также правом отменять решения избирательной комиссии об итогах голосования или о результатах выборов, что может повлечь проведение новых выборов (ст. 77 Закона о гарантиях избирательных прав).

Функция привлечения к ответственности. Ответственность – самая распространенная форма государственного принуждения, которая заключается в мерах, применяемых к лицу (кандидату, избирательному объединению, избирательной комиссии, ее членам, органам власти и должностным лицам) в качестве санкции за совершенное им правонарушение (факт совершения которого установлен в надлежащем порядке).

К мерам ответственности, применяемым судом, можно отнести расформирование избирательной комиссии, отмену решения избирательной комиссии о регистрации кандидата или списка кандидатов, отмену регистрации кандидата или списка кандидатов.

Здесь же необходимо рассказать и о пресекательной функции в деятельности суда. Меры пресечения как разновидности государственного принуждения необходимы для недопущения совершения правонарушения в будущем и для обеспечения надлежащего порядка привлечения к ответственности. В частности, они могут быть приняты в случае установления судом факта нарушения кандидатом законодательных ограничений при проведении предвыборной агитации путем распространения незаконных печатных агитационных материалов. Такое решение суда послужит основанием для изъятия из распространения соответствующих незаконных агитационных материалов.

Регулятивная функция. Говорить о данной функции в деятельности суда стало возможно лишь в последнее время. В условиях закрепления Россией на конституционном уровне доктрины разделения властей роль суда должна сводиться к разрешению правовых споров – суд должен быть юрисдикционным, а не правотворческим органом. Между тем практика российского государственного строительства привнесла в российскую правовую систему такой феномен, как судебное правотворчество. Связан он, прежде всего, с деятельностью Конституционного Суда РФ.

В силу своего статуса единственного органа, правомочного решать вопрос о соответствии Конституции РФ федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, Конституционный Суд РФ во многих своих решениях дает общеобязательные нормативные толкования законодательных норм. Часто такие толкования имеют природу восполнения пробелов в правовом регулировании или формулирования новых правил поведения.

Все решения суда в сфере избирательных правоотношений можно классифицировать следующим образом:

• решения по признанию решений и действий избирательных комиссий незаконными и их отмене;

• решения по признанию итогов голосования, результатов выборов недействительными;

• решения по прекращению статуса кандидатов или списков кандидатов;

• решения по понуждению к определенным действиям (повторный подсчет голосов, проверка подписных листов и т.д.);

• решения по установлению фактов (например, фактов нарушения ограничений при проведении предвыборной агитации и др.);

• решения по привлечению к административной или уголовной ответственности.

Все решения суда обязательны для исполнения избирательными комиссиями, кандидатами (как единоличными, так и включенными в списки кандидатов) и другими участниками избирательных правоотношений.

  • [1] Например, в соответствии с нормами Закона о выборах депутатов Госдумы Президент РФ должен назначить выборы депутатов Государственной Думы нового созыва не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва.
  • [2] Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П по делу «О проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова».