Трудовой кодекс и госслужба

Власть и право

Обеременительная Конституция

КС запретил увольнять беременных чиновниц

Конституционный суд признал не соответствующими Конституции положения закона «О государственной гражданской службе», позволяющие увольнять чиновниц, ждущих ребенка. До этого решения беременных чиновниц можно было увольнять, игнорируя нормы Трудового кодекса.

В четверг Конституционный суд (КС) огласил решение по делу о правилах увольнения беременных женщин, состоящих на госслужбе. Постановление суда оказалось максимально кратким и однозначным. Не изобретая юридических формул и особых условий, судьи признали не соответствующим Конституции отдельные положения закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Именно об этом на слушании дела по существу месяц назад их просили представители уполномоченного по правам человека и Генеральной прокуратуры. Стороной, чье мнение не было учтено, оказались полномочные представители президента, Государственной думы и Совета федерации.

Поводом для проверки на конституционность закона «О госслужбе» стала жалоба Лилии Пугиевой, которая работала в администрации главы Республики Ингушетия на должности начальника отдела кадров и госнаград. Осенью 2011 года, несмотря на беременность, ее уволили за прогул. Судебный иск и ссылка на ст. 261 Трудового кодекса, которая прямо запрещает увольнять беременных сотрудниц по инициативе работодателя (кроме случаев ликвидации предприятия), вернуть место работы ей не помогли. Как объяснили Пугиевой, в ее случае главным нормативным актом является не Трудовой кодекс, а закон «О госслужбе» — в нем описаны особые правила увольнения беременных женщин: уволить их нельзя только в том случае, если они уже находятся в отпуске по беременности и родам. После этого Пугиева обратилась в КС.

Существующее положение дел судьи КС сочли необоснованной дифференциацией и нарушением конституционного принципа равенства и справедливости.

«По одному лишь признаку, а именно принадлежности к государственной гражданской службе, женщина оказывается в ситуации, что ее можно уволить в период беременности, — пояснил председатель КС Валерий Зорькин. — Конечно, Конституционный суд, наращивая правовые позиции в отношении принципов равенства, посчитал такое ограничение противоречащим Конституции и необоснованным».

В тексте решения судьи напоминают, что беременным женщинам гарантируется сохранение рабочего места, где бы они ни работали.

«Наше законодательство, к сожалению, двигалось в правильном направлении. Но по пути многое растеряло, — добавил Валерий Зорькин, объясняя логику принятия решения. — В том числе и то, что содержится в международных конвенциях, например конвенции Международной организации труда, которая ориентирует на отношение к женщинам как к социально уязвимой группе в трудовых отношениях. Но самое главное – это наша Конституция. А точнее — два ее положения. Первое фиксирует общие основы трудовой деятельности для всех граждан. Второе – гарантирует государственную защиту семьи, материнства и детства. Именно на женщину в России ложатся основные заботы по воспитанию детей. Не говоря уже о таком сложном периоде, как беременность».

Дело Лилии Пугиевой теперь подлежит пересмотру. Законодателям же надлежит в ближайшее время внести изменения в закон «О госслужбе», чтобы устранить противоречия с Конституцией. В связи с последним Валерий Зорькин не удержался и вновь высказался на тему ситуации с исполнением решений КС, о которой не так давно говорил премьер-министр Дмитрий Медведев.

«Мы с большим удовлетворением встретили подход правительства и лично Дмитрия Анатольевича, — подчеркнул Зорькин. — При этом некоторые должностные лица довольно высокого уровня иногда позволяют себе говорить о якобы «неисполнимости решений КС. Не может быть неисполнимых решений КС! Они могут быть не исполнены только тогда, когда чиновник не хочет их исполнять». При этом Валерий Зорькин отметил, что «в целом ситуация с исполнением решений КС достаточно хорошая».

КС выяснит, можно ли выборочно применять Трудовой кодекс по отношению к чиновникам

КС РФ рассмотрел вчера в открытом заседании дело о проверке конституционности взаимосвязанных положений подпункта 4 пункта 1 статьи 33 и подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 37 закона о государственной гражданской службе. Поводом стала жалоба жительницы Ингушетии Лилии Пугиевой, которая во время беременности была уволена с государственной службы за прогул. В процессе рассмотрения выяснилось, что чиновники по отношению к обычным гражданам ущемлены, поскольку для них Трудовой кодекс действует выборочно. Однако в правительстве заверили, что уже готовят новый законопроект, который такое положение вещей исправит и всех уравняет в правах.

Заявительница занимала должность начальника отдела кадров и государственных наград администрации главы республики Ингушетия, однако лишилась ее из-за своего прогула без объяснения причин. Полагая, что на беременную женщину распространяется гарантия статьи 261 Трудового кодекса (не допускает увольнение беременных женщин по инициативе работодателя), она попыталась оспорить это решение в судах различной инстанции, утверждая, что в злополучный день находилась на больничном по уходу за сыном-инвалидом, но при этом предоставив лишь документы о своей беременности. Однако все ее требования были отклонены судами различных инстанций, в том числе надзорной. В своем решении они руководствовались тем, что нормы ФЗ о госслужбе не предусматривают подобной гарантии для беременных, а нормы Трудового кодекса на госслужащих в данном случае не распространяются, поскольку на момент увольнения Пугиева еще не была в декретном отпуске.

Конституционный суд уже рассматривал подобные дела (Постановление КС РФ по жалобе гражданки В.Ю. Боровик от 22 ноября 2011 года), поэтому первоначально планировалось рассмотреть дело Пугиевой в закрытом слушании без приглашения сторон в порядке статьи 47.1 ФКЗ «О Конституционном суде РФ». Впрочем, против этого выступил полномочный представитель президента РФ в КС Михаил Кротов. «Поскольку доводы заявительницы были признаны судами несостоятельными, полагаю, что не все изложенные в жалобе факты, в частности, о состоянии беременности заявительницы в момент прогула, нашли подтверждение в судебных решениях, что позволяет, в свою очередь, предположить отсутствие у заявительницы права, подлежащего защите», — написал Кротов судье-докладчику по делу Николаю Селезневу, настояв на проведении публичных слушаний.

Более того, уже на заседании по делу в четверг полпред президента заметил, что Пугиевой вовсе не обязательно было обращаться в КС — ее дело может быть рассмотрено по вновь открывшимся обстоятельствам. Это следует из письма Верховного суда за подписью его зампредседателя Владмира Соловьева: «В соответствии с частью 3 статьи 381 Гражданского процессуального кодекса РФ Пугиева вправе повторно обратиться с кассационной жалобой, адресованной председателю Верховного Суда РФ или его заместителю, которые вправе не согласиться с определением судьи ВС РФ».

Представители федеральных органов власти в КС РФ в своих выступлениях отмечали, что речь, скорее, идет не о несоответствии положений оспариваемого Пугиевой закона Конституции, а о необходимости совершенствования правоприменительной практики. Тем более, как ранее уже пояснял КС РФ, при отсутствии правового регулирования вопроса в законе о госслужбе применяются нормы Трудового кодекса. Правда, как отметил в своем выступлении доктор юридических наук Александр Саломаткин, представляющий в КС РФ интересы Совета Федерации, у суда может возникнуть вопрос, не может ли отсутствие той или иной гарантии быть обусловлено особенностями гражданской службы. Однако в письменном отзыве постоянного представителя правительства РФ в КС Михаила Барщевского отмечается, что «правовое регулирование в настоящее время не может рассматриваться как нарушающее права государственных гражданских служащих». Более того — он сообщил, что в правительстве уже разработан и готовится к внесению в Госдуму проект ФЗ «О внесении изменений в статью 7 ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» и в ФЗ «О государственной гражданской службе РФ». «Указанным законопроектом предполагается изменить подход к рассматриваемому регулированию и исключить положения ФЗ, препятствующие субсидиарному применению к гражданским служащим норм Трудового кодекса РФ. В случае его принятия нормы трудового законодательства, предусматривающие гарантии для женщин и других лиц с семейными обязанностями, будут применяться в отношении государственных гражданских служащих в полном объеме», — указал Барщевский.

Впрочем, в деле Пугиевой последнее слово за КС РФ. После изучения всех представленных доводов решение будет принято Судом в закрытом режиме и оглашено в течение месяца.

На госслужбе есть свои «козлы отпущения»

Бывший государственный инспектор труда, публично разорвавший свой контракт с государством, рассказывает о нарушениях прав госслужащих.

Карагандинец Ерлан Дюсенбаев разорвал сертификат на занятие административной должности корпуса «Б» после того, как был уволен без компенсации — реорганизация областного департамента по контролю и социальной защите лишила его рабочего места. Сейчас экс-чиновник занимается защитой трудовых прав граждан. В интервью 365info.kz Ерлан Дюсенбаев рассказал о прелестях госслужбы:

Ерлан Дюсенбаев: «При проведении проверок государственных органов сотрудниками прокуратуры между проверяющими и руководителем госоргана достигается договоренность, назначаются «козлы отпущения»»

— На госслужбе нарушение прав работников происходит повсеместно. Когда мы идем вечером домой, все видим, что в акиматах и управлениях горит свет — работают чиновники до 9-10 часов вечера. Хотя у них тоже 8-часовой рабочий день и никто не имеет права их задерживать на работе допоздна. Естественно, эти сверхурочные им не оплачиваются.

Другим излюбленным нарушением чиновников является привлечение работников к субботникам и к дежурствам в выходные и праздничные дни. Начальники, чувствуя вседозволенность, зачастую применяют ненормативную лексику. По своему личному опыту скажу, что дисциплинарные советы Агентства РК по делам государственной службы на местах не имеют большого авторитета. Во многом это объясняется несовершенством закона «О государственной службе». Ведь даже если диссовет выявит нарушение закона, то он всего-навсего дает рекомендацию руководителю госоргана о привлечении провинившегося сотрудника к дисциплинарной ответственности, а исполнять эту рекомендацию или нет, решает уже руководитель госоргана.

Нередки случаи, когда руководитель премирует своих любимчиков в размере 200- 300 тысяч тенге единовременной выплаты, а другие сотрудники получают по 5-10 тысяч тенге. Несомненно, такие сотрудники могут поделиться частью своей нежданно свалившейся прибылью со своим благодетелем, но доказать это очень трудно. Также нередки случаи, когда одного сотрудника привлекают к дисциплинарной ответственности и не снимают взыскание до тех пор, пока оно само не прекращает действие (6 месяцев), а с другого сотрудника взыскание снимается уже через месяц.

Стало уже правилом, когда при проведении проверок государственных органов сотрудниками прокуратуры между проверяющими и руководителем госоргана достигается договоренность, назначаются «козлы отпущения». В первую очередь, из числа неугодных и инакомыслящих — на них вешаются все нарушения. Их и привлекают к дисциплинарной ответственности. От такой проверки получают плюсы и прокуроры, которые «выявили» многочисленные нарушения и сделали хорошие показатели, и руководитель госоргана, который отдав на заклание, как баранов, несколько своих сотрудников, сам смог избежать ответственности.

— Какие нарушения прав трудящихся самые популярные в Казахстане?

— Я могу выделить 7 распространенных нарушений прав работника со стороны работодателя:

1. Незаключение трудового договора при принятии на работу либо подписание договора «на оказание услуг»;

2. Указание минимального размера заработной платы в трудовом договоре;

3. Несвоевременная выплата заработной платы;

4. Превышение предельного количества сверхурочной работы;

5. Сокрытие несчастных случаев на производстве;

6. Необеспечение средствами индивидуальной и коллективной защиты, спецодеждой;

7. Применение штрафных санкций в виде вычетов из заработной платы работников за любые провинности, тогда как по законодательству возможно только применение дисциплинарного взыскания, а материальная ответственность может наступать лишь при нанесении ущерба работодателю.

— Насколько эффективно работают профсоюзы?

— Здесь скорее даже вопрос — не насколько эффективно работают профсоюзы, а работают ли они вообще. Складывается впечатление, что основной работой нынешних председателей профсоюзов является получение членских взносов от работников. Это во многом объясняется тем, что в советское время при тоталитарном авторитарном режиме все вопросы, в том числе трудовые, решались командно-административными методами. Профсоюзы создавались искусственно — по команде сверху. В Советском Союзе сокращения рабочих не происходило, они обеспечивались всем необходимым. Государство вкладывало деньги даже в убыточные предприятия для создания иллюзии страны с развитым социализмом. Деятельность профсоюзов в ту эпоху заключалась лишь в раздаче подарков на праздники, приобретении путевок в санатории для работников, а также участии в различных партийных конференциях. И после обретения Казахстаном независимости профсоюзы пошли по накатанной тропинке, живя на взносы работников, и в то же время ничего для них не делая. При проведении забастовок профсоюзы решают больше свои личные вопросы, а не проблемы работников. В Казахстане это стало настоящим бизнесом. Если во всем цивилизованном мире профсоюзы являются диалоговой площадкой между работодателем и работниками, то у нас в стране профсоюзы напоминают иждивенцев, которые сидят на шее как работодателя, так и работников.

— Как вы относитесь к идее о продлении рабочего дня до 9 часов?

— 8 часов в день – это и так достаточно. Введение 9-часового рабочего дня потребует изменения трудового законодательства, что в принципе, для наших парламентариев не в новинку. Другое дело, насколько это целесообразно. Увеличение рабочего времени приведет к снижению производительности труда. В промышленности это будет грозить ростом несчастных случаев на производстве. Работники, у которых есть дети, будут меньше уделять внимания семье из-за работы, а это неизбежно будет приводить к конфликтам. Президент страны говорил, что в Южной Корее люди работают по 9 часов, но у них и праздников значительно меньше, а заработная плата на порядок выше, и условия труда замечательные.

— То есть вы считаете, что необходимо сократить количество праздничных дней?

— Да. Если Казахстан хочет стать развитой страной на деле, а не на бумаге, то нужно сократить количество праздников. Если взять календарь, можно увидеть, что из 365 дней в году, благодаря выходным и праздникам, при пятидневной рабочей неделе люди отдыхают примерно 120 дней в году. То есть каждый третий день у нас является выходным. Это ненормально для развивающейся страны. Даже развитые в экономическом отношении страны такую роскошь себе не позволяют. Ведь из-за многочисленных праздников страдают простые люди – государственные учреждения не работают, и люди не могут получить качественно и своевременно услуги, банки тоже в большинстве закрыты, а это тормозит предпринимательскую деятельность. Только богатые чиновники довольны этими праздниками. У них ведь появляется возможность слетать за границу на 2-3 дня отдохнуть и позагорать на пляже. А простые граждане вместо отдыха добровольно-принудительно идут на парады и шествия махать флажками либо, в лучшем случае, едут на дачу, где загорают, сажая картошку.

— Какие основные недостатки в существующем Трудовом кодексе вы можете выделить?

— Самый главный недостаток то, что никто в стране не может дать официального толкования принимаемых законодательных актов. В правовом государстве такого просто не может быть. Глупо принимать закон, если никто не знает, как его толковать. Это пробел в законодательстве, который способствует процветанию коррупции.

Второе — это порядок применения дисциплинарного взыскания. Существует их несколько: замечание, выговор, строгий выговор, расторжение трудового договора по инициативе работодателя. Согласно п. 3 ст. 73 Трудового кодекса «при определении вида дисциплинарного взыскания работодатель должен учитывать содержание, характер и тяжесть совершенного дисциплинарного проступка, обстоятельства его совершения, предшествующее и последующее поведение работника, отношение его к труду». Достаточно размытая формулировка. К примеру, за опоздание на работу на 20-30 минут один работодатель может сделать замечание работнику, а другой — объявить строгий выговор, и оспорить данное решение будет достаточно сложно.

Третье — это так называемый «суммированный учет рабочего времени». В п. 1 ст. 86 Трудового кодекса говорится, что «суммированный учет рабочего времени применяется в непрерывно действующих производствах, цехах, участках и на некоторых видах работ, где по условиям производства (работы) не может быть соблюдена установленная для данной категории работников ежедневная или еженедельная продолжительность рабочего времени». Благодаря этой формулировке, любой работодатель может вполне официально нарушать законодательство. Так, к примеру, человек может работать 8 часов в сутки и иногда еще по 2 часа сверхурочной работы, то есть 10 часов в сутки. Чтобы обойти эти запреты любой работодатель может сказать, что по условиям работы он не может соблюсти установленную законодательством еженедельную продолжительность рабочего времени и ввести суммированный учет рабочего времени. И тогда работник будет работать по 12 часов в сутки.

Четвертое — государственная инспекция труда передана в подчинение местным исполнительным органам власти, что несомненно отрицательно скажется на работе инспекторов.

Пятое – некорректные нормы, касающиеся несчастных случаях на производстве. К примеру, во время рабочего дня на ногу работника упала металлическая труба. В законе говорится, что «расследование несчастных случаев на производстве, за исключением случаев, подлежащих специальному расследованию, проводится комиссией, создаваемой в течение двадцати четырех часов актом работодателя с момента его наступления» (п. 1, ст. 324 Трудового кодекса). То есть, если тяжелая или смертельная травма, то проводится специальное расследование с участием госинспектора труда, а если травма легкой и средней тяжести, то расследование проводит работодатель. Но откуда работодатель может знать какой степени тяжести травма у работника? Медицинское учреждение, куда доставляют пострадавшего, выдает заключение о степени тяжести травмы в течении трех дней. Допустим, работодатель, как требует того закон, создал комиссию и начал проводить расследование несчастного случая с работником, а через пару дней выясняется, что согласно заключению, травма тяжелая, и должно быть проведено специальное расследование. Таким образом работодатель нарушит п. 7 ст. 325 Трудового кодекса, где говорится, что «категорически запрещается без согласия председателя комиссии по специальному расследованию проведение опроса свидетелей, очевидцев, а также параллельных расследований данного несчастного случая кем-либо или иной комиссией в дни работы официально назначенной комиссии».

— Если бы у вас была возможность изменить всего одну статью в Трудовом кодексе, что бы вы поменяли?

— Отменил бы п. 2 ст. 26 Трудового кодекса где говорится, что «не допускается трудоустройство в коммерческую организацию … лица в течение одного года после прекращения им государственной службы, если за последний год перед прекращением государственной службы в период выполнения государственных функций указанное лицо в силу своих должностных полномочий непосредственно осуществляло контроль в форме проверок деятельности данной коммерческой организации либо деятельность данной коммерческой организации была непосредственно связана с указанным лицом в соответствии с его компетенцией».

Это нарушение п. 1 ст. 24 Конституции Республики Казахстан — «каждый имеет право на свободу труда, свободный выбор рода деятельности и профессии. Принудительный труд допускается только по приговору суда либо в условиях чрезвычайного или военного положения». В правовом государстве никогда бы не принимались такие законы, которые явно противоречат Конституции. Но, к сожалению, у нас это не редкость, так как в парламенте сидят в основном люди далекие от юриспруденции. У нас депутатом мажилиса может быть и олимпийский чемпион, и певец, и фермер. Но даже если они профессионалы в своем деле, они вряд ли смогут увидеть нарушения при рассмотрении законопроекта.

Трудовой кодекс и госслужба

Трудовой кодекс Российской Федерации и вопросы регулирования труда государственных и муниципальных служащих

В феврале этого года после принятия Государственной Думой и подписания Президентом вступил в действие новый Трудовой кодекс Российской Федерации. Этот основополагающий документ, регулирующий отношения практически всех россиян в сфере труда сменил просуществовавший почти три десятилетия КЗоТ — Кодекс законов о труде.

Мы продолжаем анализировать новый документ, особенно в применении на практике государственной службы. Разумеется, что отличия нового Трудового кодекса от КЗоТ требуют разъяснений, комментариев, новых подзаконных актов. Но первые толкования уже появились. Между тем у тех, кто работает, возникает немало вопросов, разрешить которые требуется оперативно. Сегодня — продолжение темы, начатой в №1 (17), посвященной основному закону для всех, кто трудится.

Вопросы регулирования труда государственных и муниципальных служащих представляют значительную трудность по следующим причинам. Во-первых, здесь действуют не только Трудовой кодекс РФ и другие акты общего законодательства о труде, но и специальное законодательство, т.е. Федеральный закон от 31 июля 1995 г . № 119 «Об основах государственной службы РФ»[1] (в дальнейшем – ФЗ № 119) и целый ряд указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, а также Федеральный закон от 8 января 1998 г . № 8 «Об основах муниципальной службы в РФ»[2] (в дальнейшем – ФЗ №8). Во-вторых, значительный массив законодательства о государственной и муниципальной службе принят в субъектах РФ. В-третьих, немало правовых актов по вопросам муниципальной службы принято органами местного самоуправления. В-четвертых, нормативные правовые акты о государственной и муниципальной службе страдают серьезными недостатками. В-пятых, не сложилась судебная практика по применению законодательства о государственной и муниципальной службе. В-шестых, мало научных исследований по этим вопросам. В-седьмых, если тезис о том, что трудовые отношения работников и тесно связанные с ними отношения входят в предмет трудового права, в принципе в юридической науке не оспаривается, то вопрос о том, в предмет какой отрасли, административного или трудового права, входят трудовые отношения государственных и муниципальных служащих, стал объектом оживленной научной дискуссии. Наконец, в-восьмых, если судьи и работники прокуратуры в принципе неплохо ориентируются в общем законодательстве о труде, то этого нельзя сказать о законодательстве о государственной и муниципальной службе.

С принятием Трудового кодекса РФ возникла необходимость проанализировать его основные новые положения и попытаться «примерить их к специальному законодательству о государственной и муниципальной службе». В основном это вопросы теоретического характера, но они имеют и научное и практическое значение.

Первым хотелось бы обсудить вопрос о соотношении общих норм трудового права со специальными нормами о труде государственных служащих.

Согласно ст. 5 Трудового кодекса РФ нормы трудового права, содержащиеся в иных законах, должны соответствовать Кодексу. В случае противоречий между Кодексом и иными федеральными законами, содержащими нормы трудового права, применяется Кодекс. Более того, в этой же статье указывается, что если вновь принятый федеральный закон противоречит Кодексу, то этот закон применяется при условии внесения соответствующих изменений и дополнений в Кодекс.

Исходя из изложенных выше положений ст. 5 ТК РФ, некоторые юристы делают выводы о том, что если отдельные нормы законодательства о государственной и муниципальной службе не соответствуют Кодексу, то должен применяться Кодекс. Думается, что для таких выводов нет достаточных оснований. Толкование положений ст. 5 ТК РФ должно быть системным, т.е. производиться с учетом других положений Кодекса, а также федеральных законов о государственной и муниципальной службе.

В ст. 11 ТК РФ провозглашается, что Кодекс, законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем. Однако далее в этой же статье указывается, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников, в том числе государственных служащих (а значит и муниципальных служащих), устанавливаются Кодексом и иными федеральными законами. При дальнейшем изучении Кодекса оказывается, что он фактически не содержит специальных норм о труде государственных и муниципальных служащих. Исключение составляют лишь несколько статей. Так, согласно ст. 28 ТК РФ особенности применения норм раздела II «Социальное партнерство в сфере труда» к государственным служащим, работникам военных и военизированных органов и организаций, органов внутренних дел, учреждений и органов безопасности, органов налоговой полиции, органов уголовно-исполнительной системы, таможенных органов и дипломатических представительств РФ устанавливаются федеральными законами. Как видно, эта статья носит отсылочный характер.

В то же время здесь следует вспомнить, что согласно Конвенции МОТ № 151 «О трудовых отношениях на государственной службе» (1978)[3] государственные служащие обладают правом на объединение в профсоюзы, они могут вести коллективные переговоры об условиях труда с соответствующими органами государственной власти.

В ст. 23 ТК РФ упоминается, что органы государственной власти и органы местного самоуправления выступают в качестве работодателей. Здесь следовало бы указать на то, что работодателями являются и иные госорганы (избирательная комиссия, Счетная палата и т.д.). Однако из этой статьи можно сделать вывод о том, что работодателями в трудовых отношениях государственных служащих являются органы государства, а не государство, как утверждают отдельные юристы.

В ст. 337-341 содержатся особенности регулирования труда работников, направляемых на работу в дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, а также в представительства федеральных органов исполнительной власти и государственных учреждений РФ.

Все это говорит о том, что многие вопросы труда государственных и муниципальных служащих должны регулироваться с помощью двух федеральных законов: от 31.07.1995 № 119 – ФЗ «Об основах государственной службы РФ» и от 08.01.1998 № 8 – ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ».

Согласно ст. 142 Трудового кодекса РФ не допускается приостановка работы государственными служащими в случае задержки выплаты заработной платы на срок более 15 дней, в то время как на других работников, в том числе муниципальных служащих, этот запрет не распространяется.

Так, в п. 3 ст. 4 ФЗ №119 указывается, что на государственных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными настоящим федеральным законом. Ст. 20 ФЗ №8 закрепляет, что поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством РФ о труде с учетом особенностей, предусмотренных настоящим федеральным законом.

Значительную ценность для понимания рассматриваемого вопроса представляет ст. 251 ТК РФ «Особенности регулирования труда». В ней устанавливается, что особенности регулирования труда – это нормы, частично ограничивающие применение общих правил по тем же вопросам, либо предусматривающие для отдельных категорий работников дополнительные правила.

Отсюда можно сделать вывод, что положение ст. 5 ТК РФ о том, что в случае противоречий между Кодексом и иными федеральными законами, содержащими нормы трудового права, применяется Кодекс, относится лишь к федеральным законам, содержащим общие нормы о труде. Что касается ФЗ № 119 и ФЗ № 8, то содержащиеся в них специальные нормы права о труде государственных и муниципальных служащих имеют своеобразный приоритет над соответствующими положениями ТК РФ. Иное понимание данного вопроса, на наш взгляд, может привести к серьезным ошибкам.

Второй важный вопрос – это вопрос о соотношении федерального законодательства о труде государственных и муниципальных служащих и соответствующего законодательства субъектов РФ. Согласно ст. 6 ТК РФ к ведению федеральных органов государственной власти относится принятие обязательных для применения на всей территории РФ федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников, значит и государственных и муниципальных служащих;

б) порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров;

в) виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения.

Органы государственной власти субъектов РФ, указывается в ст. 6 Кодекса, принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти. Думается, это означает, что в законах субъектов РФ о государственной и муниципальной службе не должны содержаться правовые нормы о порядке заключения, изменения и прекращения трудового договора, дисциплинарных взысканиях, об обязанностях и ограничениях государственных и муниципальных служащих.

Кроме того, поскольку согласно ст. 72 Конституции трудовое законодательство входит в предмет совместного ведения РФ и ее субъектов, то субъекты РФ по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, могут принимать «опережающие» нормативные правовые акты.

Однако эти акты согласно ст. 5 Кодекса не должны противоречить не только Кодексу и иным федеральным законам, но и Указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ и нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти. При этом не следует забывать, что согласно ст. 71 Конституции РФ регулирование и защита прав человека и гражданина входят в предмет ведения РФ. Не случайно поэтому судебная Коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 22 апреля 1998 г . указала, что в силу ст. 71 Конституции РФ регулирование конституционных прав и свобод человека и гражданина является исключительной компетенцией РФ и, следовательно, не может быть передано ни в совместное ведение Федерации и ее субъектов, ни в ведение субъектов Федерации.[4]

Поэтому положение п. 3 ст. 2 ФЗ №119 о том, что государственная служба субъектов РФ находится в их ведении, противоречит ст. 71 Конституции РФ и является юридически ничтожным.

Целый ряд новелл Трудовой кодекс содержит в институте трудового договора. Здесь следует напомнить, что согласно п. 6 ст. 21 ФЗ № 119 гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет. Что касается муниципальных служащих, что в соответствии с п. 2 ст. 1 ФЗ № 8 муниципальные должности муниципальной службы замещаются путем заключения трудового договора. Поэтому необходимо уяснить, какие новые положения Трудового кодекса РФ о трудовом договоре распространяются на государственных и муниципальных служащих, а какие нет.

Раздел III «Трудовой договор» Трудового кодекса РФ в значительной степени повторяет содержание главы II «Трудовой договор (контракт)» КЗоТ РФ. Однако в ст. 56 ТК РФ «Понятие трудового договора. Стороны трудового договора» содержатся некоторые новые положения. Во-первых, одной из обязанностей работодателя здесь закреплена обязанность предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции. При этом под трудовой функцией согласно ст. 15 ТК РФ понимается работа по определенной специальности, квалификации или должности[5]. Во-вторых, вместо прежней обязанности работодателя «выплачивать работнику заработную плату» (ст. 15 КЗоТ РФ) ст. 56 ТК РФ содержит обязанность своевременно и в полном размере выплачивать работнику заработную плату.

Совершенно новой является ст. 57 ТК РФ «Содержание трудового договора», которая полностью распространяется на государственных и муниципальных служащих. Особое значение при этом имеют указанные в ст. 57 существенные условия трудового договора: а) место работы (с указанием структурного подразделения); б) дата начала работы; в) наименование должности, специальности, профессии с указанием квалификации работника; г) права и обязанности работника; д) права и обязанности работодателя; е) характеристика условий труда; ж) условия оплаты труда; з) виды и условия оплаты социального страхования.

Весьма важным для государственной и муниципальной службы является вопрос о сроке трудового договора. Вопросам срочных трудовых договоров посвящены статьи 58 и 59 ТК РФ. Повторяя в основном положения ст. 17 КЗоТ РФ, ст. 58 ТК РФ вместе с тем содержит и новые правила. Так, в ней отсутствует такое основание для заключения срочного трудового договора как «интересы работника» ввиду его неопределенности. Кроме того, в данной статье указывается, что трудовой договор заключенный на неопределенный срок при отсутствии достаточных к тому оснований, установленных органом, осуществляющим государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, или судом, считается заключенным на неопределенный срок. Наконец, ст. 58 ТК РФ устанавливает, что запрещается заключение срочных трудовых договоров в целях уклонения от предоставления прав и гарантий предусмотренных работникам, с которыми заключается трудовой договор на неопределенный срок.

Ст. 59 ТК РФ включает основания, при наличии которых с работником может быть заключен срочный трудовой договор. Следует отметить, что перечень оснований расширился по сравнению с ранее действовавшим. Однако, во-первых, в перечисленных в ст. 59 ТК РФ случаях срочные трудовые договоры могут заключаться по инициативе работодателя либо работника, но не подлежат обязательному заключению. Во-вторых, все эти основания действуют лишь после 1 февраля 2002 г . и не распространяются на трудовые отношения, возникшие до этой даты (ст. 424 ТК РФ)[6]. В-третьих, ст. 59 ТК РФ содержит 18 оснований, при наличии которых могут заключаться срочные трудовые договоры.

Иные основания могут предусматриваться лишь федеральными законами. Непосредственное отношение к государственной и муниципальной службе имеют лишь некоторые из этих оснований. Во-первых, это трудовой договор с лицами, направляемыми на работу за границу. Сюда относятся государственные служащие, направляемые на работу в дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, а также представительства федеральных органов исполнительной власти за границей (ст. 338 ТК РФ). Во-вторых, с лицами, поступившими на работу, связанную с непосредственным обеспечением деятельности членов избираемых органов или должностных лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Речь идет, прежде всего, о государственной службе на государственных должностях категории «Б», которая согласно п. 2 ст. 3 ФЗ №119 ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государственные должности категории «А». Что касается лиц, замещающих муниципальные должности муниципальной службы, то ФЗ №8 не предусматривал деление их на категории. Толчком к такому делению послужила ст. 59 ТК РФ. Поэтому Федеральным законом № 38 от 19 апреля 2002 г .[7] в ст. 8 Федерального закона № 8 «Об основах муниципальной службы в РФ» было внесено соответствующее изменение.

Ст. 59 ТК РФ предусматривает возможность заключения срочного трудового договора с руководителями, заместителями руководителей и главными бухгалтерами организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. Представляется, однако, что эти положения ст. 59 ТК РФ не распространяются на государственных и муниципальных служащих – руководителей государственных и муниципальных органов, их заместителей и главных бухгалтеров. Во-первых, потому, что эти органы являются не просто организациями, а органами государственной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, а во-вторых, потому, что ФЗ № 119 и ФЗ № 8 не предусматривают возможность заключения срочных трудовых договоров с данными лицами. И приоритет здесь остается за указанными федеральными законами, в этих случаях действуют положения ст. 251 ТК РФ.

И последнее о срочных трудовых договорах. Ст. 59 ТК РФ предусматривает возможность заключения срочных трудовых договоров с пенсионерами по возрасту. На государственных служащих это положение не распространяется, так как в п. 3 ст. 25 ФЗ № 119 изложены соответствующие нормы, касающиеся заключения срочного трудового договора с лицами, достигшими 60 лет. С ними срочный трудовой договор может заключаться не более чем на год однократно и не долее, чем до достижения государственным служащим 65 лет.

Сложнее обстоит дело с муниципальными служащими. В. п. 2 ст. 20 ФЗ № 8 указывается, что предельный возраст для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы – 60 лет. Допускается продление срока нахождения на службе муниципальных служащих, достигших указанного возраста. При этом однократное продление срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего допускается не более чем на 1 год. Как видно, в отличие от ФЗ № 119, ФЗ № 8 не устанавливает предельного возраста, по достижении которого не может быть продлена муниципальная служба. Это обстоятельство дало основание отдельным ученым утверждать, что в данном случае речь может идти лишь о продлении срока службы на 1 год[8]. На наш взгляд, такое толкование является ошибочным. Не установив предельного возраста муниципальных служащих, до которого с ними может заключаться срочный трудовой договор, законодатель тем самым оставил решение этого вопроса соответствующим руководителям органов местного самоуправления. В то же время законодатель определил срок такого договора: договор может заключаться неопределенное число раз, но не более чем на один год каждый раз.

Весьма важным является положение ст. 67 ТК РФ о письменной форме трудового договора. Письменная форма трудового договора повышает гарантии в реализации договоренностей между работником и работодателем по основным условиям труда, позволяет предотвратить многие конфликтные ситуации.[9]

Толкование положений статей 57 и 70 ТК РФ о возможности испытания при приеме на работу применительно к государственной и муниципальной службе может быть различным. Трудно согласиться с утверждением, что работодатель не вправе устанавливать срок испытания приказом о приеме на работу, если трудовым договором это условие не предусмотрено[10]. Такое утверждение можно признать правильным лишь в отношении работников, на которых распространяются общие нормы трудового права, а также в отношении муниципальных служащих. Что касается государственных служащих, то исходя из ст. 23 ФЗ № 119 установление испытательного срока при приеме на государственную службу является обязательным.

Интересным является вопрос о включении в трудовой договор с государственным служащим положений о совмещении и совместительстве. Совмещение означает одновременное выполнение работы по двум или более должностям в одной и той же организации в пределах установленной продолжительности рабочего времени. Возможность совмещения на государственной службе предусмотрена п. 9 ст. 21 ФЗ №119. На муниципальных же служащих распространяются нормы ст. 151 ТК РФ.

Согласно ст. 282 ТК РФ совместительство — это выполнение работником другой регулярной оплачиваемой работы на условиях трудового договора в свободное от основной работы время. Работа по совместительству может выполняться как по месту основной работы (внутреннее совместительство), так и в других организациях (внешнее совместительство).

ФЗ №119 в п. 1 ст. 11 и ФЗ №8 в п. 1 ст. 11 запрещают государственным и муниципальным служащим заниматься другой оплачиваемый деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. Таким образом, государственные и муниципальные служащие ограничены в праве на совместительство.[11]

Из других новых положений ТК РФ, распространяющихся на государственных и муниципальных служащих, следует отметить нормы ст.101 о ненормированном рабочем дне и нормы ст.119 о ежегодном оплачиваемом отпуске работникам с ненормированным рабочим днем. Ст. 101 ТК РФ устанавливает, что ненормированный рабочий день — это особый режим работы, в соответствии с которым отдельные работники могут по распоряжению работодателя при необходимости эпизодически привлекаться к выполнению своих трудовых функций за пределами нормальной продолжительности рабочего дня.

В ст.119 ТК РФ указывается, что работникам с ненормированным рабочим днем предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск, продолжительность которого определяется коллективным договором или правилами внутреннего трудового распорядка организации, и который не может быть менее 3-х календарных дней. Если такой отпуск не предоставляется, переработка сверх нормальной продолжительности рабочего времени с письменного согласия работника компенсируется как сверхурочная работа.

Трудовой кодекс РФ содержит ряд новых норм, касающихся прекращения трудового договора.

Во-первых, как уже отмечалось, в ст.6 ТК РФ указывается, что порядок расторжения трудовых договоров, особенности регулирования труда отдельных категорий работников устанавливаются федеральными органами государственной власти. Следовательно, эти вопросы не могут решаться органами государственной власти субъектов РФ.

Во-вторых, в ТК РФ дается уточненная классификация оснований прекращения трудового договора. В ст. 77 ТК РФ даются общие основания, которых насчитывается 11. Ст. 80 ТК РФ регулирует вопросы расторжения трудового договора по инициативе работника, ст. 81 — по инициативе работодателя (их 13), а ст.83 — по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон (их 7).

Кроме того, в ст. 84 ТК РФ перечислены основания прекращения трудового договора вследствие нарушения обязательных правил при заключении трудового договора. Почти все указанные в ТК РФ основания прекращения трудового договора распространяются на государственных и муниципальных служащих, а некоторые из них повторяются. К числу последних можно отнести разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну (п/п 4 п. 2 ст. 25 ФЗ №119 и п/п «в» п. 6 ст. 81 ТК РФ).

Не применимы к государственной и муниципальной службе такие основания прекращения трудового договора как смена собственника имущества организации в отношении руководителя организации, его заместителей и главного бухгалтера (п. 4 ст. 81 ТК РФ), совершение работником, выполняющим воспитательные функции, аморального проступка, несовместимого с продолжением данной работы (п. 8 ст. 81 ТК РФ), смерть работодателя – физического лица (п. 6 ст. 83 ТК РФ) и другие.

Таковы некоторые положения Трудового кодекса Российской Федерации и вопросы соотношения их с законодательством о государственной и муниципальной службе.

В заключение можно отметить еще один аспект проблемы «Трудовой кодекс РФ и государственная служба». Речь идет о несинхронности, несогласованности и определенной изолированности становления законодательства о гражданской государственной службе и законодательства о труде. В ФЗ №119 игнорируется расположение нормативного материала по институтам, сложившимся в трудовом праве.

Представители некоторых отраслевых правовых наук недооценивают трудо-правовую природу служебных отношений на гражданской государственной службе, тот бесспорный факт, что государственная служба является профессиональной деятельностью, выполняемой за вознаграждение, т.е. одной из разновидностей наемного труда. Именно из такой позиции исходит Международная Организация Труда.

В настоящее время в России предусмотрено проведение административной реформы, принятие целого пакета законов и иных нормативных правовых актов в области государственной службы. Разработка и принятие указанных актов должны основываться на совместной и согласованной работе правоведов, независимо от представляемой отрасли права.

Убежден, что реформирование государственной службы Российской Федерации должно основываться на Трудовом кодексе Российской Федерации — новейшем кодифицированном федеральном законе в области законодательства о труде.

[1] СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990 (с изм. и доп.).

[2] Там же. 1998. № 2. Ст. 224 (с изм. и доп.).